國有企業(yè)招標(biāo)投標(biāo)活動中的有效異議認定及責(zé)任劃分
編者按：
招標(biāo)投標(biāo)異議是招標(biāo)管理工作的重中之重，受到招標(biāo)投標(biāo)各方主體重點關(guān)注,極易引發(fā)輿情，直接影響招標(biāo)質(zhì)量、項目進度，以及招標(biāo)單位和招標(biāo)代理機構(gòu)的聲譽。國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量，更應(yīng)加強招標(biāo)投標(biāo)異議管理，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，貫徹法規(guī)制度，營造更加公平、公正的營商環(huán)境。本文以國有企業(yè)招標(biāo)投標(biāo)活動中的異議為主要研究對象，重點圍繞有效異議的認定和責(zé)任劃分問題展開論述，對推進國有企業(yè)招標(biāo)管理和實施工作高質(zhì)量發(fā)展具有一定的指導(dǎo)意義。
隨著法治中國建設(shè)的全面推進，法治觀念已深入人心，經(jīng)營主體維權(quán)意識不斷增強，國有企業(yè)招標(biāo)投標(biāo)活動逐漸成為各方廣泛關(guān)注的焦點和熱點，加之電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的應(yīng)用及發(fā)展，使異議渠道暢通維權(quán)成本較低，招標(biāo)投標(biāo)活動中的異議已屢見不鮮。為更好地提升國有企業(yè)招標(biāo)采購工作質(zhì)量和管理水平，在做好異議處理及預(yù)防的同時，還需要對招標(biāo)異議進行定性定責(zé)，使招標(biāo)投標(biāo)參與各方權(quán)責(zé)對等，不僅有助于強化從業(yè)人員責(zé)任意識，提升履職能力，也是貫徹招標(biāo)有關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、國有企業(yè)制度的重要舉措。一
有效異議的認定
招標(biāo)投標(biāo)異議是指招標(biāo)投標(biāo)活動中潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認為資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、開標(biāo)、評標(biāo)結(jié)果等招標(biāo)投標(biāo)活動中不符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，向招標(biāo)單位或招標(biāo)代理機構(gòu)提出意見并要求相關(guān)主體改正的行為。在實際招標(biāo)投標(biāo)活動中，潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人向招標(biāo)單位各職能部門提出的質(zhì)疑、舉報或投訴的行為都屬于異議。
文中有效異議一詞在國家法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范中沒有對其進行定義，是為了便于招標(biāo)管理工作而創(chuàng)造的新詞組，相對于異議結(jié)果無效而提出。現(xiàn)實中招標(biāo)投標(biāo)各方對有效異議均有一定的理解，但因視角不同理解存在較大偏差。如關(guān)于評標(biāo)結(jié)果的有效異議，有的認為只有改變了中標(biāo)候選人或中標(biāo)人的異議才能視為有效異議，即關(guān)鍵部分結(jié)果有效；有的認為改變了評標(biāo)結(jié)果的異議都視為有效異議，即全部結(jié)果有效，不分關(guān)鍵與否；有的則認為異議成立即為有效異議，即與異議本身有關(guān)，與評標(biāo)結(jié)果無關(guān)。
關(guān)于有效異議的定義，需先從有效一詞說起，有效一詞最早出自《漢書?元帝紀(jì)》，意思是能實現(xiàn)預(yù)期目的，有效果。那么首先要清楚在招標(biāo)投標(biāo)活動中預(yù)期目的是指誰的目的？這點毋庸置疑，當(dāng)然是異議提起人的預(yù)期目的。那么異議提起人的預(yù)期目的又是什么？異議提起人的預(yù)期目的是有層級的，初級目的是所提出的異議事項是成立的，最終目的是在初級目的成立（即異議事項成立）的基礎(chǔ)上影響到異議對象，甚至改變招標(biāo)結(jié)果。當(dāng)然缺乏事實依據(jù)的惡意異議除外，因為惡意異議的提起人預(yù)期目的可能是宣泄未中標(biāo)的不滿情緒或者其他不正當(dāng)?shù)哪康模也灰援愖h成立為基礎(chǔ)。
當(dāng)然，異議成立也是有條件的，不簡單以異議事項的真實性為唯一充分必要條件，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第二十二條規(guī)定，“潛在投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人對資格預(yù)審文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請文件截止時間2日前提出；對招標(biāo)文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時間10日前提出”。第四十四條規(guī)定，“投標(biāo)人對開標(biāo)有異議的，應(yīng)當(dāng)在開標(biāo)現(xiàn)場提出”。第五十四條規(guī)定，“投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人對依法必須進行招標(biāo)的項目的評標(biāo)結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)候選人公示期間提出”。由此可見，異議提起有時效性，要在規(guī)定的時限內(nèi)提出。另外異議提起內(nèi)容具有一定的范圍性，僅限于資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、開標(biāo)、評標(biāo)結(jié)果，除此之外，無權(quán)就其他事項提出異議。
綜上所述，無論招標(biāo)單位（或招標(biāo)代理機構(gòu)）是否及時整改，也無論異議處理的結(jié)果是否會影響異議對象，只要潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人或利害關(guān)系人提出的異議成立，就可以認定為有效異議。二
有效異議認定和責(zé)任劃分的意義
（一）維護公平公正招投標(biāo)環(huán)境的需要
無救濟則無權(quán)利，異議制度是一項救濟權(quán)利，該項救濟制度使招標(biāo)投標(biāo)活動置于所有潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人的監(jiān)督之下，不但有利于規(guī)范招標(biāo)單位、招標(biāo)代理機構(gòu)在招標(biāo)投標(biāo)活動中的行為，也有利于維護廣大潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人及其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益。有效異議的認定和責(zé)任劃分是對《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》中的異議救濟制度的延伸和創(chuàng)新，提高了招標(biāo)異議工作的重視程度和可實施性，使異議制度更好地執(zhí)行和發(fā)揮監(jiān)督作用，從而更好地維護公平、公正的招標(biāo)投標(biāo)環(huán)境。
（二）健全完善國有企業(yè)招標(biāo)制度體系的需要
國有企業(yè)招標(biāo)采購制度體系的健全完善，對于國有企業(yè)規(guī)范招標(biāo)采購行為，降低招標(biāo)采購成本，提高招標(biāo)采購質(zhì)量，提升國有資金使用效益，防止國有資產(chǎn)流失，避免利益輸送，強化廉潔從業(yè)等具有重要作用。有效異議的認定和責(zé)任劃分則是以《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》相關(guān)制度為基礎(chǔ)，結(jié)合招標(biāo)投標(biāo)活動實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)，為國有企業(yè)進一步健全完善有關(guān)招標(biāo)異議的相關(guān)制度奠定了基礎(chǔ)。
（三）貫徹招標(biāo)相關(guān)法規(guī)和制度的需要
貫徹招標(biāo)相關(guān)法規(guī)和制度是保障招標(biāo)投標(biāo)活動依法合規(guī)的前提，法規(guī)和制度不落實，打折扣或落實不到位，都存在較大的危害和風(fēng)險，嚴(yán)重影響國有企業(yè)法治建設(shè)和聲譽。對招標(biāo)投標(biāo)活動異議進行認定和定責(zé)，能夠加深對招標(biāo)從業(yè)人員對制度的認識，提升制度執(zhí)行力和威懾力，增強國有企業(yè)制度剛性，能夠更好地讓制度真正落實。
（四）提高招標(biāo)工作質(zhì)效的需要
招標(biāo)投標(biāo)活動中有多方參與，明晰參與各方的權(quán)利和職責(zé)且各盡其職是招標(biāo)工作高效高質(zhì)開展的有力保障，尤其是招標(biāo)單位、評標(biāo)委員會、招標(biāo)代理機構(gòu)之間有工作界面交叉的環(huán)節(jié)，更需要明確各方工作職責(zé)，做到權(quán)責(zé)對等，應(yīng)根據(jù)各參與方工作范圍、崗位職責(zé)共同協(xié)作，防止因工作面交叉而發(fā)生扯皮現(xiàn)象。
（五）組織考核評價的需要
開展考核評價可以幫助招標(biāo)從業(yè)人員更清晰地了解工作內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，強化責(zé)任意識，也是國有企業(yè)規(guī)范招標(biāo)實施、提升管理、改進工作的手段。招標(biāo)異議管理作為招標(biāo)工作考核評價的一項重要內(nèi)容，科學(xué)設(shè)置異議考核指標(biāo)需要對異議發(fā)生和處理、參與各方權(quán)責(zé)等方面進行充分了解，對有效異議認定和責(zé)任劃分須有清晰的認識，才能保障招標(biāo)采購工作考核評價全面客觀。三
招標(biāo)投標(biāo)活動主要參與方職責(zé)
有效異議的責(zé)任劃分前提是招標(biāo)工作職責(zé)清晰，參照國有企業(yè)有關(guān)制度（本文參照中國石油天然氣集團有限公司），結(jié)合實際梳理了招標(biāo)投標(biāo)活動主要參與方的職責(zé)。
（一）招標(biāo)單位
1.負責(zé)做好招標(biāo)前期準(zhǔn)備工作，落實招標(biāo)條件。
2.負責(zé)組織開展調(diào)研論證，提出采購方式，編制招標(biāo)方案或可不招標(biāo)事項報告。
3.負責(zé)提出評標(biāo)委員會組建方案，明確招標(biāo)人代表和評標(biāo)專家數(shù)量、專業(yè)構(gòu)成。
4.負責(zé)確定招標(biāo)項目技術(shù)及商務(wù)要求，審定招標(biāo)文件。
5.按照評標(biāo)報告提出擬授標(biāo)建議。
（二）招標(biāo)代理機構(gòu)
1.貫徹執(zhí)行集團公司招標(biāo)管理規(guī)章制度，制定招標(biāo)實施細則和工作流程。
2.協(xié)助招標(biāo)單位做好招標(biāo)項目前期準(zhǔn)備工作。
3.按照批復(fù)的招標(biāo)方案，編制招標(biāo)文件，提交招標(biāo)單位審定。
4.組織招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)并協(xié)助定標(biāo)。
5.協(xié)助招標(biāo)單位組建評標(biāo)委員會，在專家?guī)熘谐槿≌袠?biāo)評審專家，開展專家履職評價。
6.負責(zé)招標(biāo)項目異議處理。
（三）評標(biāo)委員會
1.承擔(dān)招標(biāo)項目評標(biāo)工作，提出評審意見，并對評審意見和評審行為負責(zé)。
2.參加有關(guān)招標(biāo)異議問題的審議。
3.向有關(guān)部門反映招標(biāo)項目評審中的問題，提出意見建議。
（四）投標(biāo)人
1.對投標(biāo)文件的真實性負責(zé)。
2.按評標(biāo)委員會的要求對投標(biāo)文件進行澄清或說明。
3.對違法違規(guī)和不公正行為異議（或投訴）時，應(yīng)當(dāng)保證異議（或投訴）內(nèi)容及相應(yīng)證明材料的真實合法。
（五）招標(biāo)平臺運維機構(gòu)
1.負責(zé)招標(biāo)平臺軟硬件的日常維護，保障平臺正常運行。
2.負責(zé)數(shù)據(jù)庫的日常運維，保障信息安全。
3.提供平臺技術(shù)培訓(xùn)和技術(shù)支持服務(wù)，及時排除故障。四
有效異議的責(zé)任劃分
有效異議對招標(biāo)項目實施的影響分為可糾正和不可糾正事項。如招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）條款異議、評標(biāo)結(jié)果異議是可糾正的；程序異議是不可糾正的；對異議升級后的有效投訴發(fā)現(xiàn)的招標(biāo)項目瑕疵（或問題）可能是不可糾正或拒不糾正的。因此，招標(biāo)項目參與方責(zé)任的追究也應(yīng)當(dāng)區(qū)分，主要責(zé)任的認定應(yīng)當(dāng)是對不可糾正性錯誤。
現(xiàn)將招標(biāo)投標(biāo)活動中出現(xiàn)的異議案例進行系統(tǒng)梳理，結(jié)合本文第三部分參與方工作范圍、崗位職責(zé)，提出以下責(zé)任劃分原則。
（一）因招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）內(nèi)容違法違規(guī)的，導(dǎo)致招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）有效異議
1.招標(biāo)方案由招標(biāo)單位提出的，招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）與招標(biāo)方案一致，對于招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）中存在的明顯排斥或限制性條款，招標(biāo)代理機構(gòu)已向招標(biāo)單位提出相關(guān)意見或進行風(fēng)險提示，招標(biāo)單位堅持不予修正的，由招標(biāo)單位承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
2.招標(biāo)方案由招標(biāo)單位提出的，招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）與招標(biāo)方案一致，對于招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）中存在的明顯排斥或限制性條款，招標(biāo)代理機構(gòu)未提出相關(guān)意見的，由招標(biāo)單位和招標(biāo)代理機構(gòu)共同承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
3.招標(biāo)方案由招標(biāo)單位提出的，招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）與招標(biāo)方案一致，投標(biāo)控制價不符合市場價格規(guī)律，或技術(shù)要求復(fù)雜存在限制性條款，或技術(shù)要求為某一投標(biāo)人“量身定做”，招標(biāo)代理機構(gòu)對違法違規(guī)內(nèi)容確實無法辨識而未提出相關(guān)意見的，由招標(biāo)單位承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
4.招標(biāo)方案由招標(biāo)單位提出的，招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）與招標(biāo)方案不一致，且變更內(nèi)容沒有經(jīng)過招標(biāo)方案的原審批部門（或單位）確認（關(guān)于開標(biāo)時間、開標(biāo)方式等程序性內(nèi)容除外），招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）變更內(nèi)容存在違法違規(guī)內(nèi)容的，由招標(biāo)代理機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
5.招標(biāo)單位沒有提出招標(biāo)方案，招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）經(jīng)招標(biāo)單位確認，若招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）存在違法違規(guī)內(nèi)容的，應(yīng)由招標(biāo)單位承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
（二）因開標(biāo)活動違法違規(guī)，導(dǎo)致開標(biāo)活動有效異議
1.線下開標(biāo)的，因招標(biāo)代理機構(gòu)違法違規(guī)操作，致使開標(biāo)活動違法違規(guī)的，由招標(biāo)代理機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
2.線上開標(biāo)的，因招標(biāo)代理機構(gòu)沒有嚴(yán)格執(zhí)行電子招標(biāo)投標(biāo)平臺操作要求，擅自違法違規(guī)操作，致使開標(biāo)活動違法違規(guī)的，由招標(biāo)代理機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
3.因電子招標(biāo)投標(biāo)平臺故障導(dǎo)致開標(biāo)活動違法違規(guī)的，如因平臺故障導(dǎo)致開標(biāo)失敗、開標(biāo)結(jié)果公示錯誤等，由招標(biāo)平臺運維機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
（三）因評標(biāo)活動違法違規(guī)，導(dǎo)致評標(biāo)活動有效異議
1.因招標(biāo)代理機構(gòu)沒有嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)單位關(guān)于評標(biāo)委員會組建要求組建評標(biāo)委員會或泄露評標(biāo)委員會成員名單，導(dǎo)致評標(biāo)活動被異議的，由招標(biāo)代理機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
2.因評標(biāo)委員會成員沒有嚴(yán)格按照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件的規(guī)定評審，導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果有效異議，由評標(biāo)委員會承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
3.因招標(biāo)代理機構(gòu)沒有向評標(biāo)委員會提供相應(yīng)核查通道，評標(biāo)委員會成員無法核實投標(biāo)文件有關(guān)資料，導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果有效異議的，由招標(biāo)代理機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
4.因評標(biāo)委員會沒有認真履行評審職責(zé)，雖然招標(biāo)代理機構(gòu)已提供了相應(yīng)核查通道，但評標(biāo)委員會成員沒有查驗核實投標(biāo)文件有關(guān)資料或?qū)藢嵔Y(jié)果不予認定，導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果有效異議的，由評標(biāo)委員會承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
5.因部分投標(biāo)人提供的信息無法在評標(biāo)現(xiàn)場通過網(wǎng)絡(luò)等方式查詢，評標(biāo)委員會成員無法核實投標(biāo)文件有關(guān)資料，導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果有效異議的，由相關(guān)投標(biāo)人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
6.因?qū)υu標(biāo)委員會成員的評標(biāo)結(jié)果匯總計算錯誤，或評標(biāo)報告中缺少必要評審表單，導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果有效異議的，由招標(biāo)代理機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
（四）其他導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)活動有效異議的
因招標(biāo)公告發(fā)布、招標(biāo)文件發(fā)售、招標(biāo)文件澄清、評標(biāo)結(jié)果公示等程序性工作違法違規(guī)，導(dǎo)致有效異議的，由招標(biāo)代理機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
因投標(biāo)前現(xiàn)場踏勘、召開投標(biāo)預(yù)備會等活動導(dǎo)致有效異議的，按照“誰組織，誰負責(zé)；誰實施，誰負責(zé)”的原則劃分責(zé)任。五
結(jié)束語
有效異議的認定和責(zé)任劃分并非以追責(zé)為目的，而是為了提升招標(biāo)管理和實施水平、增強招標(biāo)從業(yè)人員的工作責(zé)任意識，確保招標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、國有企業(yè)制度的全面落實和正確實施，防止和減少工作失職（失誤）情況的發(fā)生。依照法律法規(guī)和制度要求，及時有效地處理異議、及時糾錯應(yīng)當(dāng)是鼓勵的。過度追究責(zé)任可能會導(dǎo)致相關(guān)崗位人員對于異議糾正的拒絕或阻礙。異議發(fā)生因素可能是多元的，如對招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）的異議，可能是因為信息的不對稱、專業(yè)水平限制、市場環(huán)境變化、傾向性設(shè)置等。對于評標(biāo)結(jié)果的異議可能是因為投標(biāo)人理解偏差、評審錯誤、招標(biāo)單位和評審專家查詢手段限制、評標(biāo)委員會評審尺度把握等。在對有效異議進行認定和責(zé)任劃分時，應(yīng)當(dāng)充分考慮到追究責(zé)任后帶來的招標(biāo)從業(yè)人員在裁量范圍內(nèi)拒絕修正招標(biāo)文件或評標(biāo)結(jié)果。
作者：龍 飛
作者單位：中國石油物資采購中心西北分中心
來源：《招標(biāo)采購管理》2023年第7期
