政府服務(wù)采購(gòu)中項(xiàng)目管理方法的應(yīng)用研究
編者按：
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的一項(xiàng)基本制度。本文針對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的整體過(guò)程，指出了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中可能出現(xiàn)的部分問(wèn)題，探討了運(yùn)用項(xiàng)目管理進(jìn)行應(yīng)用研究的可行性與必要性，并在此基礎(chǔ)上圍繞服務(wù)采購(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、進(jìn)度管理和范圍管理設(shè)計(jì)出相應(yīng)的項(xiàng)目管理應(yīng)用方法，供業(yè)界參考借鑒。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)服務(wù)采購(gòu)）是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過(guò)市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，按照政府采購(gòu)方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費(fèi)用的行為。2020年3月1日，《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》施行，在創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和財(cái)政支出方式的同時(shí)，也為促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造了積極條件。在以往的服務(wù)采購(gòu)過(guò)程中，采購(gòu)人往往憑借經(jīng)驗(yàn)或建議行事，因此常常遇到反復(fù)修改公告或合同、服務(wù)責(zé)任不清、服務(wù)成效不佳等問(wèn)題。如果將服務(wù)采購(gòu)過(guò)程系統(tǒng)化、流程化，在采購(gòu)前期就明確服務(wù)的準(zhǔn)確需求和細(xì)則，積極完善服務(wù)采購(gòu)管理工作，那么在采購(gòu)過(guò)程中就能有效節(jié)省時(shí)間和人力資源，大大提升采購(gòu)效率。
本文結(jié)合服務(wù)采購(gòu)整體過(guò)程，分析了運(yùn)用項(xiàng)目管理理論及其工具技術(shù)設(shè)計(jì)的可行性與必要性，重點(diǎn)對(duì)服務(wù)采購(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、進(jìn)度管理和范圍管理作出設(shè)計(jì)說(shuō)明，以期為服務(wù)采購(gòu)管理過(guò)程提供參考方法和有益經(jīng)驗(yàn)。
一
應(yīng)用分析
（一）可行性
根據(jù)現(xiàn)代項(xiàng)目管理學(xué)定義，項(xiàng)目是為達(dá)到特定的目的，使用一定的資源、在確定的期間內(nèi)為特定發(fā)起人提供獨(dú)特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果而進(jìn)行的一次性努力。美國(guó)項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)有限公司（Project Management Institute，簡(jiǎn)稱(chēng)PMI）在其出版的《項(xiàng)目管理知識(shí)體系指南》中指出，項(xiàng)目有三個(gè)主要的特點(diǎn)：臨時(shí)性（一次性），指每一個(gè)項(xiàng)目都有確定的開(kāi)始和結(jié)束時(shí)間；獨(dú)特性，指項(xiàng)目要提供獨(dú)特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果；漸進(jìn)明細(xì)，指項(xiàng)目的成果性目標(biāo)是逐步完善的。
分析服務(wù)采購(gòu)過(guò)程可以知道：一次完整的服務(wù)采購(gòu)過(guò)程有具體的開(kāi)始和完成時(shí)間，故服務(wù)采購(gòu)是一次性過(guò)程，具有臨時(shí)性特征；由于不同的服務(wù)采購(gòu)過(guò)程存在不同的主體，導(dǎo)致服務(wù)采購(gòu)的范圍與目標(biāo)不會(huì)完全相同，故服務(wù)采購(gòu)是與眾不同的過(guò)程，具有獨(dú)特性特征；服務(wù)采購(gòu)過(guò)程初期，其范圍與目標(biāo)是粗略的，隨著對(duì)服務(wù)采購(gòu)目標(biāo)任務(wù)的理解更為深入，其范圍與目標(biāo)會(huì)更加完整和詳細(xì)，故服務(wù)采購(gòu)是逐步完善的過(guò)程，具有漸進(jìn)明細(xì)的特征。
因此，我們可以將服務(wù)采購(gòu)過(guò)程視為一個(gè)項(xiàng)目，運(yùn)用項(xiàng)目管理的思想和工具對(duì)服務(wù)采購(gòu)過(guò)程進(jìn)行管理，具有可行性。
（二）必要性
整個(gè)服務(wù)采購(gòu)過(guò)程包括計(jì)劃公告、詢(xún)價(jià)報(bào)價(jià)、簽訂合同、履約驗(yàn)收等不同階段，各階段的采購(gòu)申報(bào)審批手續(xù)都需要通過(guò)線上網(wǎng)站進(jìn)行操作，但是計(jì)劃、安排、組織等工作則需要在線下提前準(zhǔn)備并不斷完善。運(yùn)用項(xiàng)目管理的思想和工具對(duì)服務(wù)采購(gòu)過(guò)程進(jìn)行規(guī)劃和控制，不僅能明確任務(wù)目標(biāo)和計(jì)劃，防止遺漏或反復(fù)變更修改，而且能節(jié)約時(shí)間成本、人力資源，提升服務(wù)采購(gòu)效率。
因此，將項(xiàng)目管理的思想和工具應(yīng)用于服務(wù)采購(gòu)過(guò)程也具有必要性。
二
項(xiàng)目管理的具體應(yīng)用研究
（一）服務(wù)采購(gòu)的負(fù)責(zé)人與組織結(jié)構(gòu)
項(xiàng)目?jī)?nèi)部的負(fù)責(zé)人人數(shù)應(yīng)基于項(xiàng)目規(guī)模而定，若項(xiàng)目規(guī)模較小，可以只有1個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，即專(zhuān)職管理員。在服務(wù)采購(gòu)過(guò)程中，可以由采購(gòu)業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任專(zhuān)職管理員，負(fù)責(zé)采購(gòu)各階段的計(jì)劃安排、組織實(shí)施、監(jiān)督管理工作。在此基礎(chǔ)上，還需安排采購(gòu)業(yè)務(wù)部門(mén)1到2人作為采購(gòu)專(zhuān)員，完成具體工作任務(wù)。必要情況下，專(zhuān)職管理員還應(yīng)完成上傳下達(dá)、溝通協(xié)調(diào)等工作，并及時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)或處理問(wèn)題。
通常情況下，服務(wù)采購(gòu)的組織結(jié)構(gòu)可以分為項(xiàng)目型和矩陣型兩種類(lèi)型。
1.一般性服務(wù)采購(gòu)
一般性服務(wù)采購(gòu)?fù)ǔＪ轻槍?duì)全體內(nèi)部人員的服務(wù)，如物業(yè)管理、保潔服務(wù)等。這類(lèi)情形下，一方面，各項(xiàng)工作均由采購(gòu)業(yè)務(wù)部門(mén)完成，不需要其他職能部門(mén)人員兼職參與；另一方面，專(zhuān)職管理員擁有較高的管理控制權(quán)限，采購(gòu)專(zhuān)員均全職參與工作。因此，可以將該類(lèi)型服務(wù)采購(gòu)的組織結(jié)構(gòu)視為一個(gè)項(xiàng)目型結(jié)構(gòu)。該類(lèi)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是專(zhuān)職管理員能對(duì)任務(wù)統(tǒng)一安排管理，監(jiān)督控制與溝通協(xié)調(diào)更加便捷。
2.特殊性服務(wù)采購(gòu)
特殊性服務(wù)采購(gòu)是針對(duì)一個(gè)或幾個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)的工作需求，如專(zhuān)業(yè)資料印刷、網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)服務(wù)等。這類(lèi)服務(wù)由于受技術(shù)因素影響較大，需要專(zhuān)職管理員協(xié)調(diào)部門(mén)主管，安排部門(mén)專(zhuān)業(yè)工作人員共同參與采購(gòu)工作。因此，可以將該類(lèi)服務(wù)采購(gòu)的組織結(jié)構(gòu)視為一個(gè)矩陣型結(jié)構(gòu)。該類(lèi)結(jié)構(gòu)能降低跨職能部門(mén)間協(xié)調(diào)合作難度，較好地平衡人力、時(shí)間等資源。
（二）服務(wù)采購(gòu)的進(jìn)度管理
項(xiàng)目管理的對(duì)象是項(xiàng)目，即一系列的臨時(shí)任務(wù)。服務(wù)采購(gòu)過(guò)程的各階段也包含一系列不同的臨時(shí)性任務(wù)。一般情況下，采用在線詢(xún)價(jià)的方式，具體流程包括采購(gòu)計(jì)劃備案、發(fā)起詢(xún)價(jià)單及審核、供應(yīng)商報(bào)價(jià)、采購(gòu)人確認(rèn)成交結(jié)果、供應(yīng)商起草合同，以及合同簽訂和備案、驗(yàn)收。
里程碑清單是項(xiàng)目進(jìn)度管理的主要工具，用來(lái)確定項(xiàng)目各階段重點(diǎn)任務(wù)及其完成時(shí)間節(jié)點(diǎn)。根據(jù)服務(wù)采購(gòu)任務(wù)目標(biāo)及詢(xún)價(jià)流程，綜合考慮時(shí)間、環(huán)境等影響因素，可以對(duì)采購(gòu)過(guò)程進(jìn)行階段劃分，形成重要活動(dòng)節(jié)點(diǎn)，制作里程碑計(jì)劃圖（見(jiàn)表1），用于服務(wù)采購(gòu)的進(jìn)度管理。需要注意的是，由于服務(wù)采購(gòu)計(jì)劃備案階段需要在采購(gòu)平臺(tái)進(jìn)行線上申請(qǐng)并提供服務(wù)要求標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明，通過(guò)后才可發(fā)布詢(xún)價(jià)公告。基于此，專(zhuān)職管理員需將收集需求和完善文件工作安排在服務(wù)采購(gòu)活動(dòng)的前期完成，并及時(shí)完善和盡量明確主要需求，避免收集需求環(huán)節(jié)持續(xù)反復(fù)，從而節(jié)省時(shí)間和人力成本。
一般性服務(wù)采購(gòu)，通常可以由專(zhuān)職管理員安排完成所有環(huán)節(jié)工作。
特殊性服務(wù)采購(gòu)，因?yàn)閷?zhuān)業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，需要由組織內(nèi)業(yè)務(wù)部門(mén)人員自行完成收集需求工作。業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)將需求明細(xì)（技術(shù)指標(biāo)、資質(zhì)要求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等）交付采購(gòu)專(zhuān)職管理員，以便其安排下一步工作。另外，確認(rèn)成交結(jié)果、簽訂合同、履約驗(yàn)收、總結(jié)收尾等工作需要業(yè)務(wù)部門(mén)與采購(gòu)部門(mén)共同完成。據(jù)此，可以制作相應(yīng)的項(xiàng)目責(zé)任分配表。
（三）服務(wù)采購(gòu)的范圍管理
1.收集需求
需求管理是項(xiàng)目范圍管理的重要環(huán)節(jié)。合理運(yùn)用需求管理的各種工具，形成需求文件，能夠?yàn)槊鞔_服務(wù)采購(gòu)的范圍與目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。因此，應(yīng)當(dāng)重視服務(wù)需求管理并認(rèn)真落實(shí)。
項(xiàng)目需求包括業(yè)務(wù)需求、干系人需求、解決方案需求、過(guò)渡需求、質(zhì)量需求、需求相關(guān)條件與制約因素等。具體到服務(wù)采購(gòu)，應(yīng)主要從業(yè)務(wù)需求、干系人需求、質(zhì)量需求、需求相關(guān)條件與制約因素四個(gè)方面來(lái)考量。業(yè)務(wù)需求是服務(wù)采購(gòu)的目標(biāo)，也指完成服務(wù)過(guò)程所需要的具體工作任務(wù)；干系人需求是指服務(wù)對(duì)象群體及其他相關(guān)人員提出的意見(jiàn)或要求；質(zhì)量需求則需要確定服務(wù)完成的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
收集需求的工具與技術(shù)有文件分析、問(wèn)卷調(diào)查、標(biāo)桿對(duì)照、群體決策等。針對(duì)業(yè)務(wù)需求，可以考慮采用文件分析、問(wèn)卷調(diào)查和標(biāo)桿對(duì)照。
首先，將文件分析與標(biāo)桿對(duì)照相結(jié)合，先分析往期服務(wù)采購(gòu)的歷史數(shù)據(jù)文件，再參考對(duì)照其他組織同類(lèi)型服務(wù)采購(gòu)的文件，對(duì)業(yè)務(wù)需求、質(zhì)量需求作出初步要求，形成一套基本需求文件初稿。
其次，采用訪談或問(wèn)卷調(diào)查的形式，對(duì)服務(wù)涉及的所有干系人進(jìn)行需求調(diào)查。項(xiàng)目干系人是指能影響項(xiàng)目決策、活動(dòng)或結(jié)果的個(gè)人、群體和組織，以及被項(xiàng)目決策、活動(dòng)或結(jié)果影響的個(gè)人、群體和組織。在項(xiàng)目初期，就需要識(shí)別干系人，并分析其利益層次和潛在影響。舉例來(lái)說(shuō)，一般用于服務(wù)內(nèi)部人員的服務(wù)采購(gòu)，如物業(yè)保潔、車(chē)輛維修養(yǎng)護(hù)服務(wù)等，需要聽(tīng)取內(nèi)部人員的意見(jiàn)建議，從而為其正常生產(chǎn)工作提供保障。另外，小型服務(wù)采購(gòu)也可以采用意見(jiàn)征集方式，在固定時(shí)限內(nèi)公布需求，鼓勵(lì)內(nèi)部干系人提出建議，并積極響應(yīng)完善，以簡(jiǎn)化流程、提高效率。在上述征集意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善需求文件。
除業(yè)務(wù)需求、干系人需求外，還應(yīng)注意考慮需求相關(guān)條件與制約因素，尤其要兼顧專(zhuān)業(yè)性和全面性。如印刷服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)采購(gòu)中，技術(shù)要求與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)往往較高，需要參考專(zhuān)業(yè)人員的權(quán)威意見(jiàn)，應(yīng)盡可能征求專(zhuān)業(yè)建議，并進(jìn)行綜合考慮。同時(shí)，還需供應(yīng)商提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證明、信用記錄等材料。
2.明確服務(wù)范圍
定義服務(wù)范圍是指在收集需求工作完成的前提下，明確哪些需求應(yīng)包含在服務(wù)范圍內(nèi)，以及為滿足需求而必須開(kāi)展的所有工作。
引導(dǎo)式研討會(huì)是定義范圍常用的有效方式之一。引導(dǎo)式研討會(huì)是一種快捷高效的方式，能快速定義跨職能需求并協(xié)調(diào)干系人差異。具體操作方式如下：集合不同專(zhuān)業(yè)或崗位的主要干系人（5~10人），針對(duì)收集需求階段形成的需求文件，通過(guò)集中研究討論來(lái)定義服務(wù)需求及所需工作，最后歸納匯總，形成服務(wù)范圍說(shuō)明書(shū)。
服務(wù)范圍說(shuō)明書(shū)可以從范圍描述（包含服務(wù)需求和工作要求）、合同要求、履約標(biāo)準(zhǔn)、除外責(zé)任、制約因素、假設(shè)條件等方面進(jìn)行整理完善。一份完整的服務(wù)范圍說(shuō)明書(shū)應(yīng)能讓供應(yīng)商對(duì)買(mǎi)方的需求有較為清晰的了解，便于其提供相應(yīng)質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。
服務(wù)采購(gòu)的合同內(nèi)容可以包括：①服務(wù)名稱(chēng)；②服務(wù)的目標(biāo)、任務(wù)、具體內(nèi)容；③服務(wù)人員配置和工作職責(zé)；④服務(wù)的質(zhì)量要求；⑤服務(wù)的具體時(shí)間和地點(diǎn)；⑥保密條款；⑦違約責(zé)任承擔(dān)及爭(zhēng)議處理；⑧服務(wù)驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)和方法；⑨服務(wù)項(xiàng)目費(fèi)用、服務(wù)費(fèi)用支付方式和期限等。其中，除服務(wù)內(nèi)容、工作職責(zé)、質(zhì)量要求等基本內(nèi)容外，還應(yīng)注意明確服務(wù)的試用期、驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)和方法、服務(wù)費(fèi)用支付方式和期限。具體做法可考慮規(guī)定試用期限并預(yù)留部分服務(wù)費(fèi)用，待服務(wù)驗(yàn)收通過(guò)后，再將預(yù)留費(fèi)用支付給供應(yīng)商。試用期限與預(yù)留費(fèi)用需要在發(fā)布詢(xún)價(jià)公告階段予以說(shuō)明，并在合同中體現(xiàn)。
（四）服務(wù)采購(gòu)的績(jī)效審計(jì)與收尾
服務(wù)采購(gòu)的績(jī)效審計(jì)，需要審核服務(wù)的質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)。在服務(wù)試用期期間，可逐項(xiàng)列出服務(wù)條款內(nèi)容并設(shè)立評(píng)分區(qū)間，抽取內(nèi)部主要工作人員對(duì)其打分測(cè)評(píng)，得到一個(gè)參考值，以此判斷服務(wù)能力是否達(dá)到要求。
服務(wù)采購(gòu)的收尾是一個(gè)清算與總結(jié)的過(guò)程，需要確認(rèn)服務(wù)采購(gòu)是否全部完成，并向供應(yīng)商支付最后的款項(xiàng)，收集整理服務(wù)采購(gòu)的過(guò)程文檔、合同文件和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并歸檔，作為今后服務(wù)采購(gòu)的參照和審計(jì)稽查的依據(jù)。
三
成效及展望
目前，上述管理方式已成功應(yīng)用于筆者所在單位的印刷服務(wù)采購(gòu)及物業(yè)管理服務(wù)采購(gòu)實(shí)踐中，并取得了良好的應(yīng)用成效，采購(gòu)效率及采購(gòu)期望值均得到有效提升。在服務(wù)采購(gòu)管理實(shí)踐中，項(xiàng)目管理的質(zhì)量、成本、時(shí)間、人力資源等理論工具仍有待深入發(fā)掘與應(yīng)用，隨著實(shí)踐的不斷深入，期待能夠有更多更好的實(shí)踐成果獲得廣泛推廣與深入應(yīng)用。
作者：陳艷芳
作者單位：桂林市科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》2023年第6期
