編者按：

全流程無紙化、遠程異地等電子招標方式已成為招標行業數字化轉型的主流趨勢，而招標投標行業對于電子文件單套制歸檔尚無統一的技術規范和標準，普遍重視程度不夠。本文以中國石化承擔的國家檔案局物資采購招標投標電子文件單套制歸檔試點為例，系統總結試點項目實施思路、方法和路徑，并對招標投標文件單套制歸檔進行思考，為招標投標行業實現規范的電子文件單套制歸檔提供借鑒。

2017年，國家發展改革委等六部委聯合下發《“互聯網+”招標采購行動方案（2017-2019年）》，有力推進電子招標投標活動的發展，全流程無紙化、遠程異地等招標方式已成為招標投標行業數字化發展轉型的主流趨勢，如何依法對電子文件單套制歸檔管理也成為招標數字化轉型的重要環節。所謂單套制管理，指的是由電子設備生成的電子文件的管理模式，在歸檔時只保存電子檔案而不再打印和保存紙質檔案的歸檔管理制度。根據相關報道，上海自貿區保稅區管理局在2015年即對電子檔案單套制驗證成功，其后，國家發展銀行、珠海市、青島市等部門或地區開展了單套制歸檔。2016年，國家檔案局發布《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》，明確提出“有條件的部門開展電子檔案單套制管理試點”。國際上，英國、澳大利亞、美國等已試行單套制歸檔。2020年新修訂后的《檔案法》規定電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，電子形式可以作為憑證使用，直接解決了電子歸檔法律地位問題。2020年3月，國家檔案局等有關部門組織了30家電子文件單套制歸檔試點，截至目前，80%試點項目順利完成。可以預見，電子文件單套制歸檔管理將成為電子交易系統電子文件歸檔的發展趨勢。

一

招標投標電子文件歸檔現狀分析

（一）電子文件單套制歸檔重視不夠

招標投標資料作為工程建設重要的檔案組成部分，應當按照《檔案法》《電子招標投標辦法》《企業電子文件歸檔和電子檔案管理指南》等法規要求實施管理，電子文件檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規。但相當一部分單位對招標投標電子歸檔的重要性認識不夠，認為像保存一般文件一樣保存在服務器就可以了，對于數據是否符合電子檔案“真實性、完整性、可用性、安全性”要求也不夠重視，電子技術保障不夠，對于電子檔案是否符合長期管理規劃不夠，給招標投標行業推進全流程無紙化健康發展留下了隱患。

（二）招標投標電子歸檔缺乏統一的歸檔標準

招標投標行業全流程無紙化電子招標發展迅速，招標、投標、開標、評標、定標等各業務環節按照《電子招標投標辦法》的技術規范設計，基本確保了業務流程完整、可追溯，但對招標投標后的電子歸檔研究不夠，行業缺乏統一的歸檔技術標準、基本規范等。《電子招標投標辦法》第四十九條只規定電子招標投標平臺應具備電子歸檔功能，但未對歸檔管理標準、流程和規范做進一步細化，可操作性不強。各電子招標投標平臺基本通過對已有資料打包保存或更改文件狀態的方式實現招標投標檔案歸檔，但是這種方法與電子文件單套制歸檔要求不相適應，對外法律效力屬于自證，存在較大的安全隱患。

（三）電子招標投標平臺對電子歸檔元數據技術標準落實不夠

電子歸檔對于元數據的產生、存儲、不可篡改性有要求，這是電子檔案單套制法律效力的技術要求。由于電子文件能夠編輯、內容易篡改，以及招標業務操作系統具有回退功能，如何確保電子文件歸檔元數據的真實性，如何確保其憑證價值，是電子招標投標平臺規劃設計的重要內容。

（四）電子文件在招標投標業務系統儲存影響系統運行穩定

隨著電子招標的推進，招標項目越積越多，存檔資料會以指數形式增加，系統儲存容量不足將影響平臺的穩定運行。平均每個投標文件容量在300~800兆之間，按照檔案保存30年計算，將是巨大的存儲量。如果存檔不導出而是直接存儲在電子招標投標平臺系統中，將會嚴重影響電子招標投標平臺運行效率。

二

實施物資采購招標投標電子檔案單套歸檔試點

2020年3月26日，國家檔案局、國務院辦公廳電子政務辦公室、國家電子文件管理部際聯席會議辦公室聯合下發《關于開展電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理試點工作的通知》，決定在全國設立30個電子文件歸檔試點項目，中國石化物資采購招標投標系統文件歸檔成為招標投標領域唯一試點單位。按照試點要求，中國石化組織了檔案、信息、招標等管理部門聯合團隊，組織實施試點項目推進工作。試點的主要目標是實現招標采購電子文件形成、辦理、傳輸、存儲、歸檔、移交、利用、處置、檢查全流程電子化管理，制定電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理相關制度規范，完善物資招標投標系統和電子檔案管理系統歸檔、管理、利用等相關功能，對試點項目形成的經驗進行總結提煉，為其他業務系統單套制電子文件歸檔提供經驗和參考范例。

（一）試點信息化基礎

1.物資招標投標電招平臺建設情況

物資招標投標電招平臺于2015年4月上線，實現了公開招標和邀請招標的全流程電子招標，滿足框架協議招標和單項招標的業務要求。2017年8月取得中國信息安全認證中心三星級認證證書。2020年1月起，開發了電子文件“一鍵歸檔”，即招標業務員在招標項目完成后，通過點擊“批量預歸檔”對標段中已經產生的文檔進行拉取匯總，核對后單擊“點擊生成”形成電子文件歸檔。

2.檔案管理系統信息化建設

中國石化重視檔案信息化工作，建立了中國石化檔案管理系統并積極參加國家相關試點項目，在檔案管理信息化方面積累了一定實踐經驗。2012年，中國石化完成了國家電子文件管理部際聯席會議牽頭組織的電子文件管理試點項目，開展了電子公文、電子合同、電子財務和電子檔案四個方面的研究工作，掌握了電子文件形成、辦理、流轉、歸檔等全生命周期管理的基本規律和關鍵要點，建立了一套電子文件管理的技術標準規范，完善了相關業務系統電子文件管理功能。2014年5月和10月，中國石化檔案管理系統先后通過了中國人民大學電子文件管理測評中心的標準符合性評測和中國信息安全測評中心的信息安全等級保護（三級）評測。2016年，承擔國家檔案局“企業電子文件歸檔和電子檔案管理試點”工作任務，嘗試對電子會計、電子公文、工程項目電子招標投標文件實施單套制歸檔。

（二）試點實施思路

在仔細研究電子文件單套制歸檔管理對元數據管理、交接規則要求以后，對照電子招標投標平臺，電子文件單套制管理思路，細化電子檔案管理顆粒度，將電子招標投標檔案從按件管理轉變為按卷管理；提升電子檔案的保管和利用，保證安全可追溯；提升歸檔接口功能，增強歸檔業務監控能力；優化交接流程，實現在線歸檔移交；在前端系統增加“四性”檢測措施，加強前端控制。

（三）試點實施

1.針對性升級完善電子招標投標平臺

為滿足元數據符合電子文件單套制歸檔管理要求，對電子招標投標平臺系統功能進行性能提升，主要包括：電子文件歸檔范圍管理，應能設置電子文件的歸檔范圍、檔案保管期限、電子文件號生成規則、檔案開放標識等參數；電子文件歸檔服務，應能根據歸檔配置自動對電子文件及其元數據進行收集、整理和封裝，形成歸檔信息包，并支持通過時間戳、電子簽名和數字摘要等技術手段對檔案固化；歸檔批次傳輸服務，應支持逐個或批量方式將歸檔信息包從業務系統通過統一的數據歸檔接口傳輸到檔案系統；電子文件“四性”檢測服務，應能在形成歸檔信息包時，對歸檔信息包的規范性、材料完整性等進行必要的自動檢測，并支持合格結果的實時或定時自動歸檔；元數據補錄，應能根據需要對自動檢測結果不合格的待歸檔電子文件及其元數據進行手動補充；應能對客觀造成的不合格結果進行容缺歸檔，在歸檔信息包中添加容缺歸檔標記并備注說明不合格的具體原因、檢查人員和檢查日期。歸檔日志管理、統計管理功能等。

2.電子檔案管理系統功能開發

在中國石化檔案系統具備檔案收集、檔案管理、檔案存儲、檔案利用、檔案檢索等功能的前提下，繼續針對性的提升電子檔案歸檔系統功能。歸檔批次清單接收，招標業務系統進行預歸檔前，首先傳輸歸檔內容清單，描述需歸檔材料的唯一ID，檔案系統根據歸檔清單進行檢查接收，為后續自動檢測預歸檔應交數、已交數、已歸檔數提供依據；自動組卷，針對物資招標投標業務特點，集合標段信息與電子文件元數據進行自動組卷，按招標投標文件目錄進行直觀展示；電子文件元數據接收，在歸檔元數據中增加電子文件元數據信息，包括紙質關聯信息，包括文件信息、投標人信息、紙質文件信息（描述電子文件是紙質掃描件還是純紙質件，為電子文件和紙質文檔關聯整編提供依據）；過程信息接收，物資招標投標過程中涉及的簽批人員較多，在歸檔元數據中說明電子文件產生過程中涉及的人員，自動校驗涉及人員的簽章有效性，驗證電子文件的真實性與完整性；此外還提升了歸檔監控、查看、利用以及“四性”檢測等功能。

（四）電子文件單套制歸檔管理實施效果

2022年7月21日，中國石化物資采購招標投標電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理國家試點項目通過了由國家檔案局組織的驗收，標志著試點目標全部完成，實現招標投標電子文件單套制歸檔管理。已完成招標投標電子檔案215卷、電子文件存儲量約75GB。

三

電子文件單套制歸檔實施主要經驗與思考

（一）“四性”保障是實現電子歸檔的基礎

從電子文件到電子檔案最重要的不同是對“四性”的保障管理，系統建設與改造的重點都是從“四性”保障著手。在招標投標業務系統，對電子文件產生的元數據制定一定的規則標準，增加時間戳和CA簽章，從而保障元數據的真實性。在傳輸給檔案系統時，兩個業務系統均進行“四性”檢測。“四性”檢查通過系統和自動檢查的方式進行，業務系統從結構化數據存儲中采集數據，按歸檔文件版式生成PDF格式文件歸檔，或者將doc、xls、sep等非歸檔格式文件轉換成PDF格式文件歸檔，兩種方式都可能會造成數據損失，很難做到對每個電子文件、每頁內容與原始數據進行比對檢查，很難做到對歸檔電子文件100%檢查。從目前業務看，仍然需要人工對“四性”進行抽查。

（二）從源頭保證電子檔案可使用

為保障電子檔案的可用性，一般需要將電子檔案轉為PDF或者OFD格式存儲，且需對電子檔案進行密碼解除處理，不得設置密碼。這樣就解決了電子招標投標文件依賴特定的電招平臺才可以打開的問題，對于當前部分平臺直接以特定格式進行電子歸檔，只有依賴特定的電子招標投標平臺才可以讀取解析是不符合要求的。

（三）需要支持紙質材料補充歸檔

由于招標業務的特殊性，不可避免會有紙質材料出現，如異議投訴相關材料。在建設系統時，充分考慮這一需求，系統支持將紙質文件掃描上傳，與電子歸檔編號關聯，支持系統查詢應用。同時，紙質歸檔與電子歸檔號關聯。電子文件單套制歸檔指的是對于以電子交易系統產生的電子文件只保留電子文件格式的歸檔方式，并不排斥紙質文件的歸檔，相反，應當有機結合，共同確保檔案的完整性。

（四）采用云存儲和異質備份

非結構化存儲中心基于中國石化云平臺建設，每個組件都是集群化部署，無單點故障，具備數據一致性自校驗機制、集群自愈能力，數據存儲可靠性高；系統底層實現自動一式三份，三份文件分別存放在不同的物理介質（磁盤）上，數據分塊存儲、服務吞吐能力強，支持G級數據傳輸管理，同時配以藍光存儲及數據巡檢技術，通過系統自動和人工參與方式，確保電子檔案長久保存。中國石化正在籌建災備中心，電子檔案和檔案長久保存數據包，生產和災備中心各一份。當系統內數據由于突發原因損壞、丟失、篡改時，確保電子檔案安全、可用。

（五）電子文件檔案的利用

用戶申請在線借閱文件，用戶和審批人員通過統一身份認證環節進行身份認證。用戶在線瀏覽檔案文件時，系統實現在線瀏覽添加數字水印，實現文件的溯源。用戶離線借閱檔案文件，文件加密，通過電子文檔閱讀器、個人數字證書，實現電子文件的離線使用權限控制。用戶已經下載的電子檔案文件，通過區塊鏈技術校驗文件的真實性和完整性。電子檔案利用流程，進行詳細日志記錄；針對線上申請、線下查閱紙質檔案的流程，進行日志記錄。

除上述經驗以外，對招標文件電子文件歸檔還有以下兩點思考，以供借鑒。

一方面，宜結合自身需要實現電子歸檔系統或功能建設。在實施招標投標電子文件單套制歸檔功能過程中，對于建設獨立的電子歸檔管理系統可以有三種實現方式。一是在電子招標投標平臺中建設獨立的電子歸檔管理功能，優點是可以充分利用獨立的電子檔案管理系統，減輕業務系統負擔，缺點是可能存在重復歸檔的情形；二是獨立于電子招標投標平臺建設電子檔案管理系統或者與公司獨立的電子檔案管理系統對接，實現歸檔數據的在線轉移。優點是可以獨立實現電子檔案的專業化管理，缺點是系統升級可能引發接口調整；三是將電子文件歸檔管理功能設計在招標投標業務中，優點是招標業務系統可以直接利用本系統產生電子檔案，缺點是存儲容量存在問題，無法對電子檔案實現集中統一的專業管理。鑒于中國石化檔案管理基礎較好，具有獨立的檔案管理系統，因此，中國石化物資采購招標投標電子文件歸檔業務采用第二種模式。

另一方面，可引入區塊鏈技術加持電子文件歸檔的不可篡改性和法律效力保障。在企業已經建有聯盟鏈——長城鏈（長城鏈是以中國石化為核心節點，中國信通院、標新司法、方圓公證、海問律所為一級節點，通過跨鏈方式與北京互聯網法院天平鏈集成的聯盟鏈）的基礎上，此次招標文件電子歸檔系統建設采用了CA+區塊鏈技術雙重保障，將電子檔案7個關鍵業務節點信息上長城鏈存證。一般來說，電子招標投標平臺采用CA電子簽章保證電子文件信息完整性、可認證性和不可否認性，在一定程度上保證了信息的安全性。單純的電子簽章技術在使用過程中，仍有一些缺陷，如可通過簽章技術對電子文件反復修改后簽章，此過程對電子文件進行了修改；不能確保電子文件在存儲、傳輸過程中的數據隱私、同時也不具備可追溯性等區塊鏈相關特性。從應用視角來看，區塊鏈是一個分布式的共享賬本，集成了分布式數據存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等多重技術，相比數字簽名、時間戳和數字摘要等技術，其在維護數字檔案真實性（非偽造、不可抵賴、抗篡改）方面具有創新性突破：數據一旦上鏈，在多個節點的共同監督維護下，篡改數據的可能性大大降低。本次實施將電子歸檔時的HASH值上鏈存證，拿到文件的人可以通過網站進行源文件校驗，如HASH值一致，則可以確定文件未被篡改過，可以直接作為法律證據使用。下一步具備條件時，可以考慮將業務過程節點上鏈，實現電子檔案全生命周期上鏈，將徹底解決電子文件檔案自證問題。

四

結語

通過本次試點工作，中國石化物資采購招標投標檔案實現電子文件單套制管理。在實施過程中，結合物資采購招標投標文件從電子文件生成、流轉、歸檔到利用的全過程電子化的實踐，新增和修訂了一套完整的管理制度體系，編寫了管理規范5項、技術規范3項，為物資電子招標投標實現單套制管理提供了范例。從招標行業來說，實現電子文件歸檔單套制管理運行，將有效提升業務系統的歸檔質量及管理水平。當前，中國招標投標協會正在組織編寫電子文件歸檔服務標準、技術標準，必將為招標行業數字化轉型發展提供強大支撐。

作者：林春強

作者單位：中國石化物資裝備部

來源：《招標采購管理》第2期