編者按：

隨著網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、大數(shù)據(jù)等戰(zhàn)略的深入實(shí)施，從最初的無紙化辦公到電子政務(wù)，到“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，再到數(shù)字政府，政務(wù)軟件應(yīng)用為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力支撐。近年來，政務(wù)軟件的功能點(diǎn)增多、規(guī)模擴(kuò)大、復(fù)雜度提高使得開發(fā)成本逐漸升高。但企業(yè)在軟件開發(fā)中仍存在財(cái)務(wù)人員參與度低及成本估算方法不科學(xué)等問題。文章引入基于荷蘭軟件度量用戶協(xié)會(huì)NESMA方法，在業(yè)財(cái)融合下結(jié)合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及企業(yè)情況進(jìn)行政務(wù)軟件成本度量案例實(shí)踐分析，量化了政務(wù)軟件成本預(yù)算，提升了企業(yè)精細(xì)化管理水平。

2022年我國(guó)政府發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，文中指出“主動(dòng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，充分釋放數(shù)字化發(fā)展紅利，進(jìn)一步加大力度，改革突破，創(chuàng)新發(fā)展，全面開創(chuàng)數(shù)字政府建設(shè)新局面”。中商產(chǎn)業(yè)研究院報(bào)告指出，2014年以來，我國(guó)政務(wù)軟件市場(chǎng)規(guī)模不斷增長(zhǎng)，2018年開始至今保持平穩(wěn)增長(zhǎng)，2021年我國(guó)政務(wù)軟件市場(chǎng)規(guī)模達(dá)3967億元，同比增長(zhǎng)7.74%。中商產(chǎn)業(yè)研究院預(yù)測(cè)，2022年政務(wù)軟件市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)4262億元。由此可見，我國(guó)政務(wù)軟件行業(yè)保持快速、健康發(fā)展態(tài)勢(shì)。在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)中，有效地估算成本、控制成本是企業(yè)管理的核心。為適應(yīng)這一發(fā)展，工業(yè)和信息化部在發(fā)布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《軟件研發(fā)成本度量規(guī)范》中對(duì)軟件研發(fā)成本度量工作做出明確說明，財(cái)政部在《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》中明確指出了業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)融合，即業(yè)財(cái)融合的迫切性，政務(wù)軟件企業(yè)在業(yè)財(cái)融合下的政務(wù)軟件成本度量成為企業(yè)管理的核心。科學(xué)有效地度量投標(biāo)階段成本是業(yè)財(cái)融合下管理會(huì)計(jì)實(shí)踐和經(jīng)營(yíng)管理層決策管理的重要組成部分。

一

政務(wù)軟件成本度量的現(xiàn)狀

（一）政務(wù)軟件開發(fā)的特點(diǎn)

政務(wù)軟件開發(fā)是加快政府?dāng)?shù)字化改革的關(guān)鍵，其特點(diǎn)如下。

第一，定制化程度高，可復(fù)制性低。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要指出，“將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率”。各政府部門對(duì)所需軟件的需求各不相同，通用性差。且在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)信息時(shí)代下，線下與線上相結(jié)合的服務(wù)形式已經(jīng)落實(shí)到多個(gè)領(lǐng)域中，給我國(guó)政務(wù)帶來諸多影響。

第二，智力密集，專業(yè)化強(qiáng)。政務(wù)軟件開發(fā)和信息技術(shù)業(yè)一樣，都屬于智力密集型產(chǎn)業(yè)，要求軟件研發(fā)人員專業(yè)化。此外，政務(wù)軟件在前中后期的開發(fā)中，涉及不同專業(yè)的人員和技術(shù)。對(duì)企業(yè)而言，軟件產(chǎn)業(yè)兼有知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)和人力密集型產(chǎn)業(yè)的雙重特點(diǎn)，其研發(fā)成本高。

第三，需求變更，溝通成本高。軟件公司與政府部門需要反復(fù)溝通需求，通過軟件信息技術(shù)滿足客戶需求，還要對(duì)項(xiàng)目的實(shí)用性和有效性進(jìn)行分析，最終提出系統(tǒng)的解決方案。在開發(fā)前，委托人對(duì)軟件需求不一定清晰。同時(shí)，在開發(fā)過程中，委托人經(jīng)常會(huì)增加新需求，或者新增功能點(diǎn)，也可能推翻前面的建設(shè)內(nèi)容，對(duì)企業(yè)造成的開發(fā)成本增加，往往高于預(yù)估值。

（二）政務(wù)軟件成本度量范圍

政務(wù)軟件成本是指完成指定軟件開發(fā)所需的全部成本，涵蓋了從立項(xiàng)到項(xiàng)目交付整個(gè)過程中的需求分析、設(shè)計(jì)開發(fā)、集成、測(cè)試、試運(yùn)行及項(xiàng)目管理、配置管理、質(zhì)量保證等所有活動(dòng)。從財(cái)務(wù)角度對(duì)其開發(fā)費(fèi)有以下分類：硬件購置費(fèi)、軟件購置費(fèi)、人工費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、通信費(fèi)、基本建設(shè)費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用、管理費(fèi)用、材料費(fèi)、水電氣費(fèi)、專有技術(shù)購置費(fèi)、其他費(fèi)用等。從軟件項(xiàng)目生命周期角度可以分為開發(fā)成本（軟件開發(fā)成本、硬件成本、其他成本）和維護(hù)成本（運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用、維護(hù)費(fèi)用）。

因?yàn)樨?cái)務(wù)和生命周期的視角不同，以及軟件行業(yè)屬于智力密集型，會(huì)形成不同內(nèi)容的成本估算，所以本文提出從業(yè)財(cái)融合角度出發(fā)，將政務(wù)軟件成本分為直接或間接成本，它們各自又分為人力成本和非人力成本。

直接人力成本是指項(xiàng)目組所有的人力資源（包含支持人員）費(fèi)用，如工資、獎(jiǎng)金等。

直接非人力成本是指直接發(fā)生的人力以外的費(fèi)用，如辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等。

間接人力成本是指非項(xiàng)目組的人力費(fèi)用分?jǐn)偅缪邪l(fā)部門經(jīng)理、產(chǎn)品規(guī)劃人員等的工資、獎(jiǎng)金。

間接非人力成本是指服務(wù)于整體研發(fā)活動(dòng)的非人力成本分?jǐn)偅缪邪l(fā)場(chǎng)地的水電費(fèi)、房租、折舊分?jǐn)偟取?/span>

二

政務(wù)軟件項(xiàng)目成本控制問題

從軟件公司的視點(diǎn)考慮，政務(wù)軟件項(xiàng)目中的成本問題主要在投標(biāo)的前后期，從估算成本到控制成本，以及決算成本。

（一）財(cái)務(wù)人員參與程度偏低

政務(wù)軟件在交付周期過程中，財(cái)務(wù)人員進(jìn)行成本預(yù)算、成本決算，在招標(biāo)投標(biāo)階段，還發(fā)揮估算軟件造價(jià)、過程監(jiān)督的職能。目前，軟件公司開發(fā)的政務(wù)軟件都需經(jīng)過政府采購程序，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第60條指出，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理”。

目前，在招標(biāo)投標(biāo)過程中，由項(xiàng)目經(jīng)理或者銷售負(fù)責(zé)人起主導(dǎo)作用，而財(cái)務(wù)人員在整個(gè)政務(wù)軟件開發(fā)周期中的參與程度低，導(dǎo)致在成本預(yù)算、決算及軟件造價(jià)管理中，出現(xiàn)預(yù)估毛利和實(shí)際毛利偏差值高的問題。還會(huì)出現(xiàn)為拿下訂單，在政府采購或者商談階段低價(jià)沖標(biāo)，出現(xiàn)“累死自己、餓死同行、坑死業(yè)務(wù)”的情況，嚴(yán)重的還會(huì)被記錄到誠信負(fù)面清單。財(cái)務(wù)人員擁有第一手的數(shù)據(jù)，可保證預(yù)估數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，并且在財(cái)務(wù)人員的全程參與下，才能保證決算數(shù)據(jù)的可靠性。

（二）估算方法缺乏科學(xué)性、可信度

在政務(wù)領(lǐng)域軟件成本度量計(jì)算通常采用倒推反算、依靠專家經(jīng)驗(yàn)或者主觀判斷等常規(guī)評(píng)估方法。

根據(jù)預(yù)算反推成本。顧名思義，如一個(gè)軟件項(xiàng)目預(yù)算是500萬元，開發(fā)單價(jià)2萬元/人月，再根據(jù)經(jīng)驗(yàn)判斷需要200人月，則成本度量值為400萬元。把400萬元的預(yù)算逐級(jí)拆到各相關(guān)部門，把拆分的金額作為對(duì)應(yīng)的成本預(yù)算。在管理會(huì)計(jì)中，倒推法側(cè)重于分配預(yù)算，忽視了計(jì)劃與軟件工作相匹配。

專家決策法。在實(shí)際工作中，該方法使用普遍，尤其在缺少量化及歷史數(shù)據(jù)的情況下，該方法尤其有用。但是專家“專”的程度、面對(duì)新產(chǎn)品以及對(duì)項(xiàng)目的理解是成本估算的不確定因素，該方法不能完全滿足客觀評(píng)價(jià)軟件成本的管理要求。

WBS（工作分解法）結(jié)合了類比法，引申出了代碼行評(píng)價(jià)法。WBS在項(xiàng)目管理中角色重要，基本思路是把整體拆分成模塊，自上而下，由粗到細(xì)進(jìn)行內(nèi)容分解。根據(jù)人員的經(jīng)驗(yàn)，判斷拆分后的模塊或者功能的所需標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際工作中，還結(jié)合了專家法，先是內(nèi)部專家評(píng)估，然后外部專家再根據(jù)內(nèi)部專家的結(jié)果做最后估算。代碼法和WBS類似，根據(jù)拆分后功能點(diǎn)的代碼數(shù)確定工作量。

三

NESMA方法在政務(wù)軟件項(xiàng)目中的應(yīng)用與分析

（一）NESMA方法的引入

《管理會(huì)計(jì)應(yīng)用指引第304號(hào)——作業(yè)成本法》中第七條指出，“企業(yè)應(yīng)成立由生產(chǎn)、技術(shù)、銷售、財(cái)務(wù)、信息等部門的相關(guān)人員構(gòu)成的設(shè)計(jì)和實(shí)施小組，負(fù)責(zé)作業(yè)成本系統(tǒng)的開發(fā)設(shè)計(jì)與組織實(shí)施工作”。NESMA法在實(shí)操中和作業(yè)成本法中的“作業(yè)消耗資源、產(chǎn)出消耗作業(yè)”原則吻合度高。NESMA全稱是Netherland Software Metrics Users Association,荷蘭軟件度量用戶協(xié)會(huì)，其在很多領(lǐng)域提供客觀獨(dú)立度量數(shù)據(jù)。如軟件項(xiàng)目估算、軟件基準(zhǔn)數(shù)據(jù)等。和其他功能點(diǎn)相比，其優(yōu)點(diǎn)在于易用性、適用范圍以及用戶廣泛性。

NESMA在估算方法上有三個(gè)級(jí)別的選擇。

一是指示功能點(diǎn)計(jì)數(shù)，指在軟件進(jìn)行度量時(shí)，僅識(shí)別軟件需求中的數(shù)據(jù)功能，之后將識(shí)別后的數(shù)據(jù)帶入公式算出未調(diào)整功能點(diǎn)數(shù)量，最后計(jì)算目標(biāo)軟件的功能規(guī)模大小。

二是估算功能點(diǎn)計(jì)數(shù)，適用于已能夠識(shí)別出軟件每一個(gè)功能部件的功能需求，數(shù)據(jù)功能部件采用低級(jí)復(fù)雜度計(jì)量，事務(wù)功能部件采用中級(jí)復(fù)雜度計(jì)量。

三是詳細(xì)功能點(diǎn)計(jì)數(shù)，通過對(duì)每一個(gè)功能項(xiàng)的復(fù)雜度的識(shí)別，以高、中、低三個(gè)級(jí)別確定復(fù)雜度。

在招標(biāo)投標(biāo)階段，整份招標(biāo)文件中的項(xiàng)目需求比較粗略，為此本文采用第一種指示功能點(diǎn)計(jì)數(shù)進(jìn)行描述及分析，其算式是：UFP=35×ILF+15×EIF。

UFP：未調(diào)整的功能點(diǎn)數(shù)，單位為功能點(diǎn)；ILF：內(nèi)部邏輯文件數(shù)量，單位為個(gè)；EIF：外部接口文件數(shù)量，單位為個(gè)。

在投標(biāo)階段評(píng)估政務(wù)軟件成本主要是估算投入和回報(bào)值，還需考慮膨脹系數(shù)。以項(xiàng)目合同簽署時(shí)所采用的軟件業(yè)務(wù)需求的說明書作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，大部分政務(wù)軟件項(xiàng)目類型所對(duì)應(yīng)的需求膨脹系數(shù)介于10%~40%之間。在各省的政府采購網(wǎng)中，政府部門在進(jìn)行軟件采購時(shí)通常明確注明最高限價(jià)。如果軟件開發(fā)方在成本評(píng)估過程中所得的結(jié)果超過最高限價(jià)，有時(shí)會(huì)為了爭(zhēng)取機(jī)會(huì)，則忽略需求膨脹因素。

（二）在政務(wù)軟件項(xiàng)目中的實(shí)例應(yīng)用

以某地區(qū)的疫情防控系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目為例，說明應(yīng)用NESMA的指示功能點(diǎn)計(jì)數(shù)方法分析。

某地區(qū)為切實(shí)抓好疫情防控工作，需要開發(fā)疫情防控系統(tǒng)。投標(biāo)方接到項(xiàng)目后，應(yīng)對(duì)需求內(nèi)容進(jìn)行評(píng)審確認(rèn)，明確項(xiàng)目范圍和邊界，并結(jié)合自身經(jīng)驗(yàn)和項(xiàng)目實(shí)際情況整理出功能清單及對(duì)應(yīng)功能點(diǎn)數(shù)。本項(xiàng)目屬于新開發(fā)項(xiàng)目，“社會(huì)治理全域感知系統(tǒng)”“基層治理綜合信息平臺(tái)”“國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”為該地區(qū)疫情防控系統(tǒng)提供接口服務(wù)。

1.規(guī)模估算

按照指示功能點(diǎn)計(jì)數(shù)方法進(jìn)行計(jì)數(shù)。

經(jīng)計(jì)算：UFP=620FP

該系統(tǒng)屬于中小規(guī)模的系統(tǒng)，因此選擇調(diào)整因子為1.0。

調(diào)整后的功能點(diǎn)=620×1.0=620（FP）

計(jì)算調(diào)整后的軟件規(guī)模，因?yàn)樵谡袠?biāo)階段，規(guī)模變更因子選擇1.5。

調(diào)整后的軟件規(guī)模 S=620FP× 1.5=930FP

2.工作量估算

工作量估算采用《2021年中國(guó)軟件行業(yè)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)（CSBMK®-202110）》全行業(yè)軟件開發(fā)生產(chǎn)率基準(zhǔn)數(shù)據(jù)。

軟件因素調(diào)整因子包括規(guī)模調(diào)整因子、業(yè)務(wù)領(lǐng)域調(diào)整因子、應(yīng)用領(lǐng)域調(diào)整因子、質(zhì)量要求調(diào)整因子。根據(jù)國(guó)標(biāo)，查表獲得軟件各調(diào)整因子。

因?yàn)槭钦袠?biāo)階段，開發(fā)調(diào)整無法確定，默認(rèn)取值RDF=1。

計(jì)算調(diào)整后的估算工作量AE，按照每人月176人時(shí)折算。

上限=12.52×930×0.94×1=10945（人時(shí)），即62.19人月。

標(biāo)準(zhǔn)值=7.04×930×0.94×1=6154（人時(shí)），即34.97人月。

下限=3.97×930×0.94×1=3471（人時(shí)），即19.72人月。

參考取值《2021年中國(guó)軟件行業(yè)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)（CSBMK®-202110）》，D 類城市軟件開發(fā)人月費(fèi)率2.13萬元（包含直接人力和間接人力成本）。

預(yù)算成本上限=62.19×2.13= 132.46（萬元）

預(yù)算成本標(biāo)準(zhǔn)值=34.97×2.13= 74.49（萬元）

預(yù)算成本下限=19.72×2.13=42（萬元）

2021年軟件行業(yè)毛利率為12.50%，基于預(yù)算成本標(biāo)準(zhǔn)值，報(bào)價(jià)應(yīng)在74.49萬元至83.8萬元。該項(xiàng)目的預(yù)算上限是80萬元，因此報(bào)價(jià)設(shè)置在74.49萬元至80萬元之間才能實(shí)現(xiàn)盈利。另外，對(duì)軟件開發(fā)企業(yè)而言，軟件回報(bào)信息的表現(xiàn)形式多樣化，通常是經(jīng)濟(jì)效益、管理效益和社會(huì)效益。該項(xiàng)目盈利空間低，但是社會(huì)效益高，在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮重要支撐作用。

四

結(jié)束語及展望

結(jié)合NESMA軟件成本度量法，成本管理的重心下移到項(xiàng)目部的技術(shù)和財(cái)務(wù)部門，成本管理活動(dòng)落到實(shí)處，改變了財(cái)務(wù)部門僅發(fā)揮核算作用的現(xiàn)狀，有利于制定更靈活的投標(biāo)策略，提高中標(biāo)幾率，也為中標(biāo)后指導(dǎo)項(xiàng)目成本管理提供新思路，提高了效益空間。

在采用NESMA軟件成本度量法時(shí)，還需提升應(yīng)用的可靠性及真實(shí)性，加強(qiáng)企業(yè)自有的基準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫建設(shè)。量化管理水平的高低是衡量一個(gè)組織成熟度水平的重要標(biāo)志，也是衡量一個(gè)行業(yè)能否走向成熟的重要指標(biāo)。工業(yè)和信息化部信息化和軟件服務(wù)業(yè)司發(fā)布了《基于基準(zhǔn)數(shù)據(jù)的軟件項(xiàng)目成本評(píng)估技術(shù)》，適用普遍。以財(cái)務(wù)部門為中心，以項(xiàng)目技術(shù)為輔，建立符合行業(yè)特色、企業(yè)特性的基準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，定期對(duì)度量目標(biāo)進(jìn)行驗(yàn)證和修訂，只有符合質(zhì)量要求的數(shù)據(jù)，才能體現(xiàn)企業(yè)自身的效率和成本費(fèi)率，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量可信。

作者及作者單位：譚裕儒，浙江匯信科技有限公司；何丹妮，浙江大學(xué)微納電子學(xué)院

來源：《招標(biāo)采購管理》2023年第2期