前期咨詢單位能否參與該項目EPC投標探討
本文針對石油化工行業這一特定領域EPC（工程總承包）項目前期設計或咨詢服務單位是否可以繼續參與該項目投標問題展開探討，從市場、政策、審批、管理、立法等各方面進行了詳細分析，提出了改進措施和方向，對行業發展有一定參考作用。
一
背景與困惑
眾所周知，負責項目前期咨詢服務的單位不能參加EPC后續投標?！稑藴试O計施工總承包招標文件》（發改法規〔2011〕3018號）第1.4.3第（2）條及《工程建設項目施工招標投標辦法》（七部委令2003年第30號，2013年修訂）第35條規定，投標人是響應招標、參加投標競爭的法人或者其他組織。招標人的任何不具有獨立法人資格的附屬機構（單位），或者為招標項目的前期準備或者監理工作提供設計、咨詢服務的任何法人及其任何附屬機構（單位），都無資格參加該招標項目的投標。然而，國內石油化工領域建設項目的EPC總包單位，相當程度上都是項目的前期咨詢（可行性研究）單位，這基本上已經成為規則和慣例。導致這種現實與法律法規、標準規范要求不一致甚至相矛盾的原因是復雜多樣的，主要有歷史因素、管理因素以及立法因素等，以下作簡要論述。
二
歷史（市場）因素
（一）從無到有下的市場競爭
新中國成立之初，我國石油及煉油工業基礎極其薄弱，是在一窮二白的基礎上以舉國體制、會戰機制發展自己的石油化工工業的。比如1960年3月開始的為期三年的關系我國石油工業命運的大慶會戰，就是在國務院有關部委和部分省市的大力支持下，中央軍委抽調3萬名復轉官兵參加，全國5000多家企業負責生產機電產品和設備，200個科研設計單位技術支援，集中石油系統37個廠礦院校的精兵強將和大批物資，由余秋里和康世恩現場指揮的一次史詩級的工程大會戰。再比如1963年至1965年，煉油工業先后攻關成功以“五朵金化” （流化催化裂化、鉑重整、延遲焦化、尿素脫臘以及配套所需的催化劑）為代表的二次加工裝置也是如此。其中的流化催化裂化工程設計，就是撫順院（中石化洛陽院前身，后中石化洛陽院更名為中石化洛陽石化工程設計有限公司）和北京設計院（中國石化工程建設有限公司前身）進行聯合攻關的成果。這也是此后四十年內國內做催化裂化最好的也是僅有的兩家設計單位，催化裂化領域其他設計單位在人員和技術上也與上述兩家單位有著千絲萬縷的關系。
（二）特定市場中的競爭慣例
二十世紀六七十年代，國內石油化工領域在設計、施工上解決的是從無到有的問題，并沒有一個充分競爭的市場。人們所熟知的中石化六大設計院，以及后來中石化中石油分立之后石油化工行業的華東院（中石油華東設計院有限公司）、昆侖院（中國昆侖工程公司）以及寰球院（中國寰球工程有限公司）是煉油行業的主要設計單位。二十年來中石油和中石化各自的設計院很少參與對方的投標，所以尚未形成成熟的市場競爭局面。
此外，由于煉化新技術、工藝包等核心技術往往掌握在研發部門手中，其在此領域處于技術及市場壟斷地位，短期內難于形成有效競爭。
（三）招標人的客觀選擇
以市場競爭為特征的招標投標活動體現的是公平，而企業關注的是效率，在缺乏市場競爭的環境下，單就某套煉化裝置的EPC總承包招標而言，行業內雖然能夠滿足三家及以上的招標條件，但鑒于如中石油及中石化內部工程公司互不參與對方項目的行業慣例，能夠形式上達到三家投標條件有一定困難。前期負責可行性研究或初步設計的單位，實際上是最具備條件參與后續EPC投標的單位，如不允許其投標，則難于保證工程質量。
能夠開展EPC總包工程的投標人數量稀少，造成招標人難于選擇，不得不允許負責前期咨詢任務的單位參與后續投標，這是歷史造成的市場因素。
三
管理因素
（一）基本建設程序因素
典型的工程項目建設過程如圖1所示。其中的可行性研究從項目建設的必要性、裝置規模、產品方案、市場、原料、工藝技術、廠址選擇、公用工程、輔助設施、協作配套、節能節水、環境保護、投資及經濟評價等方面給出簡要明確的結論性意見。而在設計階段，國際上通常把全部設計過程劃分為由專利商承擔的工藝包設計或工藝設計和由工程公司承擔的工程設計兩大設計階段（初步設計和詳細設計），大型項目的工程設計還包括總體設計。工藝包,簡單來說就是工藝操作的具體詳細說明。有了工藝包，設計單位就可以據此作初步設計，然后是詳細設計。工藝包一般是由專利技術提供方(設計院、研究院、業主)針對某種工藝技術進行比較系統的研究，然后給出指導性（原則性）的流程、設備以及相關的工藝參數等資料（類似以前我國的技術設計）。
《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12號）第七條規定，“采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包；其中，按照國家有關規定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成相應的投資決策審批后進行工程總承包項目發包”。因此，可行性研究階段結束后即可開始EPC總包項目的招標工作，而國內大多數項目從初步設計結束后就開始招標工作。
（二）項目管理因素
通過分析EPC可行性研究及設計階段成果（見表1）可見，工程項目管理可看作為政府相關部門的項目管理和項目業主的項目管理兩部分，政府相關部門對項目的管理體現在對項目立項和規劃審批、實施過程中對工作（工程）質量的監督以及工程竣工驗收的備案管理上，貫穿從項目前期準備到竣工驗收的全過程。
