原件“暫時性丟失”案例引發的“原件公開審核后當場退還”建議
公開、公平、公正和誠實信用原則是招標投標活動必須遵循的最基本原則，《招標投標法》第五條在規定上述原則時，將公開列為首位。“人民的辯護律師”路易斯·布蘭代斯大法官有一句名言，“陽光是最好的消毒劑，燈光是最好的警察”（Sunlight is the best disinfectant，Electric light is the best police），由此可見，公開的重要性和重大意義。但《招標投標法》第三十八條中又規定，“招標人應當采取必要的措施，保證評標在嚴格保密的情況下進行”。于是在公開的招標投標活動中就出現了一個保密的、不公開的評標環節。由于評標委員會的工作處于一個相對封閉的環境，即使有監控，也難免存在死角，且對監控音視頻的調取和逐幀審查需要耗費大量的人力、物力等社會資源，并需要非常有經驗的專業人員（如刑事偵探）反復查看才可能發現人為作弊的蛛絲馬跡，而且即使被發現，也可以被輕易地解釋為疏忽大意。因此，評標環節的保密和不公開存在著影響整個招標投標活動公開、公平、公正和誠實信用原則的可能性。
一、案例簡介
某項目在評標過程中，投標單位較多，競爭激烈，且需要審查原件的類別和數量也較多，其中至少有兩家投標人的商務客觀分非常接近，但不知出于什么原因，某個具有較大競爭優勢的投標人的一份原件在評標現場“暫時性”遺失，詢問投標人，答復確實提交了原件，但多位評委在對該投標人的原件資料袋及其附近仔細查找后均未找到，于是按照沒有原件進行商務評分，導致該投標人的商務客觀分偏低，并且也影響到了評標專家對其投標技術方案主觀分的評價。但最后在全部打分已經完成、評標排名已經確定以及正待專家簽名和打印評標報告的時候，有人發現該投標人的原件被夾在了一個投標文件中……
二、案例分析
以上是一個原件在評審現場“暫時性丟失”的真實案例，出于評標專家的保密規定，無法透露更多的具體細節。實踐中，很多評標專家在審查商務評分的原件時經常會碰到這樣的情況：某個在商務評分項目中要求提供審核的原件明明在投標文件中有復印件，且該原件的名稱也在原件清單的目錄中，但在沒有任何密封的、可以任意開合的放置原件的袋子中就是找不到該原件，個別有責任心的評標專家會要求招標代理機構向投標人澄清是否存在原件，而在多數情況下特別是在封閉區評標時，封閉區管理人員的答復往往是以評標專家自己看到的為準。
由此就暴露出專家審查原件的一個制度漏洞，即專家手中翻動審查的原件存在著因某種原因而與投標人提供的原件不一致的可能性，究其原因可能是在原件移交的過程中遺漏丟失，也可能是在移交過程中被人為做手腳而極難甚至根本就不會被發現，無論何種原因，都將導致評標結果的“客觀分不公正”。
上述案例中的情況僅是偶然被發現，有可能是孤例，但也有可能存在其他類似的案例事實上已發生并影響到了評標結果，只是由于評標環節保密和不公開，導致“客觀分不公正”無人所知。
三、作者建議
上述案例揭示出招標采購實操中由專家審查原件存在著“客觀分不公正”的制度漏洞,其很容易被人為利用卻難以被發現，即使偶然被發現，也很難追責。筆者認為，應在實操中嚴格執行五個步驟以有效堵住該漏洞，并建議條件允許時“原件公開審核后當場退還”。
1．避免“客觀分不公正”應嚴格執行五個步驟
在政府采購的招標文件中，如果評分規則中設置了在資格和商務評分項目上要求投標人提供原件備查或核查，投標人提供的原件將經過多次轉手移交，而在每次轉手移交時往往并不核實每一個原件并簽署移交文件。同時，投標人所提供的原件也不被密封，很容易造成在有機會接觸到原件的每個環節中都有可能出現原件的隱匿、丟失或“暫時性遺失”的情形，即使原件原封不動地進入封閉評標區，也有可能在到達評標專家手中后發生改變，這種客觀存在的原件被改變的可能性很難避免會被用心不良之人利用。
針對上述情形，筆者建議，應通過嚴格執行五個步驟把控好原件移交程序。
第一步，投標代理人將原件交給代理機構的指定接收人，該指定接收人在接收原件時逐項將原件與原件清單進行核對，并逐項簽字確認。
第二步，代理機構的指定接收人將原件移交管理評標封閉場所的指定接收人，管理評標封閉場所的指定接收人在接收原件時逐項將原件與原件清單進行核對，并逐項簽字確認。
第三步，管理評標封閉場所的指定接收人將原件移交評標委員會的指定接收人，評標委員會的指定接收人逐項將原件與原件清單進行核對，并逐項簽字確認。
第四步，評標結束后，評標委員會的指定接收人將原件移交給管理評標封閉場所的指定接收人再由管理評標封閉場所的指定接收人移交給代理機構的指定接收人，或者評標委員會的指定接收人將原件直接移交給代理機構的指定接收人，每一步移交程序均需逐項將原件與原件清單進行核對，并逐項簽字確認。
第五步，代理機構的指定接收人將原件退還給投標代理人，逐項將原件與原件清單進行核對，并逐項簽字確認。
上述五個步驟雖然較為煩瑣，但也只有如此嚴格，才能避免“客觀分不公正”情況的發生。
2．原件公開審核后當場退還
從上述五個步驟可以發現，原件移交環節是一個有始有終的閉環，第一個步驟和最后一個步驟都發生在代理機構的指定接收人與投標代理人之間，既然這樣，在條件允許時不妨簡化原件移交的流程，建議原件公開審核后即當場退還，具體操作如下。
在投標截止時間前接收密封的投標文件，公開唱標后公開審核招標文件在資格和商務評分項目上需要提供的原件，招標文件對照評分項目事先列出一個需要提供原件的目錄清單，根據目錄清單逐一落實投標人是否提供了原件以及所提供原件的對應分值。原件公開審核可采用兩種優先順序的方式：
第一種，投標人順序優先。
按照簽到順序或者隨機抽取等規則設定公開審核原件程序的投標人順序，采購人按照順序分別召集投標人代表，按照招標文件設定的原件目錄清單順序要求投標人代表當眾逐一呈送，采購人進行審核并向其他投標人代表展示，并在招標文件設定的原件目錄清單中逐項標注并由投標人簽字確認。投標人順序優先方式適合于投標人數量較少而招標文件設定的原件目錄清單較多的招標項目。
第二種，招標文件設定的原件目錄清單順序優先。
為進一步體現公開原則、便于投標人之間互相監督且有效彌補采購人代表審核原件經驗的不足，按照招標文件設定的原件目錄清單順序，要求各投標人代表同時提供同一目錄清單中的原件并相互比較，原件確認無誤后投標人簽字確認。
在原件公開審核環節如果發生對原件真實性和有效性的質疑，可啟動以下處理程序：
第一，采購人、代理機構或任一投標人均有權對某一投標人原件的真實性和有效性提出質疑，質疑可先口頭提出再書面補充質疑理由。
第二，被質疑人進行口頭或書面解釋，采購人、代理機構和其他投標人均認可其解釋的，標注為提供的原件有效并核定其相應的分值。
第三，質疑人不認可其解釋的，質疑人書面提交質疑理由，連同被質疑人的解釋備注在該投標人原件公開審核的結論報表中，由評標委員會裁定。
第四，被質疑人不解釋的，可當場宣布撤回該原件，視同未提供。
原件公開審核后，當場退還投標人代表。
采用“原件公開審核后當場退還”制度設計，有四方面的優點：一是避免了前文所述五個步驟煩瑣的原件移交程序。二是原件公開審核便于同業相互監督，可最大程度地保證原件的真實性。三是評標專家根據原件公開審核的結論報表進行資格性審查和商務評分，提高了商務客觀分的評分效率，可在較為有限的評標時間內將更多的精力用于投標人技術方案等主觀分的比選上，最大限度實現評標專家的專業價值。四是符合電子政務的發展趨勢。越來越多的證明材料不再提供或者不再需要提供實體介質的原件，往往僅需提供電子證明或者通過網絡查詢即可驗明真偽，所謂的“原件”可能僅是一個二維碼，這些“原件”的審核無法在評標封閉區進行，只能在場外公開審核。
公開招標有一個重要的環節就是唱標。唱標是開標環節投標人向招標人提供投標文件后，招標人把投標人的貨物、工程或服務的價格以及工期、質量、工程項目經理等投標人有實質要求的內容公布出來的過程。唱，意即大聲地公布，唱標，不僅是一種開標儀式，更是對投標文件“滿足”還是“偏離”、“優”還是“劣”的公開公示。如果招標文件所要求提供的原件涉及資格和商務評分，并最終影響到評標的結果，恰恰也包含在唱標時所應當大聲公布出來的范圍之內。
作者及作者單位：吳坤玲，海南師范大學；薛江煒，卓典設計（海南）有限公司、廈門萬坤建設工程有限公司
來源：《招標采購管理》
2020.7.16
