公共資源交易平臺融合創新發展探索研究
公共資源交易平臺在我國經濟社會中發揮了重要載體作用，但是目前面臨著體制、范圍、統一、轉型等發展瓶頸。文章從制度設計、路徑依賴、能效空間三方面對其進行了存在性分析，并對當前爭論的三平臺、平臺屬性、整合模式作出分析，在此基礎上提出交易平臺融合創新發展的總體運行機制和可能發展的點位圖設計。本文首次系統性提出交易平臺融合創新發展的相關論點，是新發展階段下的系統性思考、梳理和設計，對從業者具有一定借鑒意義。
一、交易平臺發展困境
公共資源交易平臺脫胎于有形建筑市場，最早以1995年石家莊市建筑市場管理中心成立為起點，至今已近30個年頭，交易范圍也由房建市政工程交易擴展到工程建設項目招投標、國有土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購，以及適合市場化配置的自然資源、資產股權、環境權等各類公關資源交易。平臺機構為各類公共資源交易提供場所、設施、系統、信息、專家抽取、檔案、見證等事務性服務，年交易額達22萬億元，已成為我國經濟社會中服務實體經濟的大型服務平臺。
交易平臺目前正處于發展瓶頸期，概括起來主要有四個方面。
一是體制之限。除央企平臺外，全國32個省級交易平臺（除港澳臺，含新疆生產建設兵團）中，84.4%為事業單位，65.6%為財政供養，在平臺投入邊際效用遞減情況下，創新和擴展受限。
二是范圍之限。《全國公共資源交易目錄指引（2023年版）》已征求完意見，各地交易平臺除用水權、排污權、海洋資源交易權等未納入平臺交易外，其他均已納入平臺交易，交易范圍已基本定型。
三是統一之限。除產權、礦業權交易外，工程、土地、政府采購交易都具有監管強屬地性，向“規模”要“效益”的跨區域交易仍“口惠而實不至”。
四是轉型之限。國家及各地關于數字化、智慧化轉型的政策雖然層出不窮，但是受限于數據質量差、應用需求弱、生態鏈條短等影響，交易平臺數字化轉型仍步履蹣跚。
二、交易平臺存在性分析
從近三年交易數據來看，公共資源交易總體呈下降趨勢。占比最大的工程建設項目招投標、土地招拍掛下降明顯，交易平臺交易量發生轉折，進入穩定期或下行期。交易量下行趨勢疊加交易平臺發展瓶頸，讓業界有識之士不禁思考，交易平臺是否還有發展空間？其賴以生存的根基是否正在發生動搖？
要回答上述問題，需要從三個方面進行綜合考慮。
一是制度設計。我國正處在一個偉大的變革時代，交易平臺是體制改革過程中產生的基于多方治理結構的中國特色平臺治理機制，在經濟社會中發揮了權力平衡、交易協作、信任溝通等作用，交易平臺有助于權力自上而下監督、把公權力“裝進制度籠子”，成為預防治理腐敗的重要抓手，這種制度設計隨著改革深入會不斷完善。
二是路徑依賴。占全國GDP近1/6的公共資源交易已經成為各類公共資源交易的集散地，經營主體對交易平臺已經產生了路徑依賴，符合中國經濟制度改革開放的演進規律，為有效市場與有為政府協同高質量發展奠定了基石，提供了抓手。
三是能效空間。從市場機制的四個要素來分析，交易平臺前三十年發展主要做到了“推動應進必進”和“扎牢制度籠子”，但是在通過引入相關行業政策促進市場發揮供求平衡、價格引導、競爭守序、風險控制等方面還有很大提升空間。
三、爭論點分析
在理清交易平臺發展瓶頸和存在意義之后，我們來梳理一下目前公共資源交易平臺相關的爭論點，以便更好地設計未來發展之路。
（一）三平臺之爭
三平臺（公共服務平臺、交易平臺和監督平臺）分立是當年公共資源交易平臺體系改革設計的核心機制，旨在通過引入第三方交易平臺促進公共資源平臺交易功能的剝離，并最終實現交易平臺市場化改革。但是經過十年的實踐，效果并不理想，央企平臺和各地交易中心仍為主流，第三方交易平臺大多盈利受限甚至虧本經營。
爭論的實質是交易活動應當市場化，交易平臺是否也要市場化。有人認為，通過市場化配置交易平臺，可以倒逼交易平臺不斷提高專業化水平和資源利用效率，還可以突破地域限制，促進統一大市場建設。筆者認為，公共資源交易平臺沒有必要市場化競爭，原因有兩個方面。
一是從配置規律來看，公共資源不同于普通商品，具有公有性、外部性、稀缺性，基于《招標投標法》和《政府采購法》的程序性和實體性監管，使得交易平臺雖然不直接產生生產價值，卻始終影響著公共資源的生產和銷售過程，平臺具有很強的約束性、屬地性、壟斷性，所以不能通過市場化配置來調整交易平臺供需關系從而降低政府干預力度。
二是從交易特征來看，交易平臺服務行業監管和經營主體，是相關行政監督部門行使管理職責、落實管理政策的抓手，與監管平臺存在“緊耦合”關系，尤其是工程項目在資質、資格、造價、建材、勞務、履約、信用、創新八個方面存在招標市場與施工現場的“兩場緊密聯動”，在網絡、數據安全不斷強化的大背景下，第三方平臺很難實質性接入體系。
（二）平臺屬性之爭
平臺屬性之爭簡單來說就是“事”和“企”之分，即交易平臺是向事業單位還是向國有企業發展。在廣州、深圳、上海等特大城市先后建立公共資源交易企業集團之后，向企業發展似乎成為這種爭論的正確方向，數量上占大多數的事業單位性質的交易平臺反而成了“弱勢群體”。
筆者認為，判斷交易平臺的發展方向應堅持“四個有利于”，即是否有利于推進經濟體制改革發展、是否有利于提升經營主體獲得感、是否有利于完善交易市場環境、是否有利于促進相關資源發揮更大效用。同時，還應結合各地公共資源交易規模、財政實力、市場環境等實際情況，統籌規劃確定。在國家“三新一高”發展戰略下，靠交易服務費用支撐當地平臺獨立運行的城市并不多。
（三）平臺整合模式之爭
交易平臺跨區域整合包括資源整合、組織重塑、流程再造三個層面；總體有兩個發展方向，即企業集團和行業聯盟；有三種組合模式，即事業單位與企業聯盟、企業與企業聯盟、組建企業集團。企業集團具備規模效應、產業鏈融合的優勢，但是存在管理較難、信息不對稱的缺陷；行業聯盟具備資源互補、創新和知識共享優勢，但是存在屬地依賴性、文化差異性、伙伴選擇不當的風險。
筆者認為，推進公共資源交易平臺整合離不開四個現實條件。
一是統一技術標準下的公共資源交易信息共享機制，推動以省級公共資源服務平臺為節點的服務體系建立，省級平臺已經成為公共資源交易基本管理單位和管理責任落實主體。
二是管理范圍決定了平臺的適用范圍，工程、土地、政府采購等公共資源交易與本地經濟強相關，具有強屬地性；央企以及鐵路、民航等行業公共資源交易，具備跨區域、跨平臺組織交易的條件。
三是除土地使用權出讓外，其他權益類公共資源交易（資產、產權、礦業權、林權、水權、用能權等）具備跨轄區組織的市場環境條件。
四是央企平臺深度綁定企業內控系統，與產業鏈緊密融合，相對獨立但是也有整合空間。
基于不同類別的公共資源交易特性，筆者建議分階段、分類、分級推進公共資源平臺整合。資源整合為目前階段的重點，組織重塑可以試點，受市場環境、管理要求、操作習慣、交易形式等影響的流程再造推后；具備跨區域交易的央企以及鐵路、民航、權益類公共資源，可以根據資源稟賦進行進一步整合。
四、融合創新發展探索
（一）整體運行機制
在前一階段“上下貫通”工作基礎上，交易平臺的融合創新發展，將逐步進入“左右融合”發展階段：合作共享將是工作的總基調，強化共同體意識將是統一的基石，差異化、互助式融合將是主流整合模式，政治驅動加經濟驅動將是核心發展動力，數字化轉型、智慧化發展、安全性提升將是主要創新方向。
交易平臺融合創新發展設計的難點在于運營成本誰來買單、收入如何分配、資源承載力和區位便捷度差異如何平衡，最為核心的就是利益補償機制設計。在財政供養的、企業自行支撐的和經營主體付費的各類交易平臺體系內，構建更大范圍的標準體系是該類同質化平臺的突破重點，“代位補償”的阻力也相對較小。跨類平臺合作設計則需要統籌考慮、優勢互補、分工合作、互利共贏，既要防止坐享其成的“搭便車”現象，也要防止低效運行卻舍不得放棄的思想，讓出弱勢板塊，由專業人做專業事，持續激發創新發展活力。
（二）融合創新發展點位設計
筆者從場所、系統、數據、專家、服務五個方面分別論述未來交易平臺融合創新發展可能的點位圖。
1.場所
場所是最基本層次、最流行的合作，基于其建立的系統延伸、服務對接、專家共享，已在各地自發式實踐發展。在此基礎上，可以考慮建立相對統一的場所建設、網絡適配、系統對接、預約調度、異地評審、數據流轉、檔案移交、溝通協調、應急處理、加入退出等標準。同時，利用場地數智化控制集合設備運行、評標調度、無人值守見證、可視對講監控、軌跡跟蹤等技術手段，突破場所歸屬、層級、隸屬、性質等障礙。
2.系統
系統和數據理論上可以在更大范圍內進行抽離、統一、共享，可以組建更大的系統運營和數據服務機構，推動更大范圍的融合發展。但是鑒于三方面原因，各地雷聲大雨點小，積極性并不高。一是從建設模式來看，現有以省級管理為支點、深度綁定行業管理、各地項目式系統開發的信息化建設模式，限制了系統融合共享的范圍，以區域組合為基本單位的建設也是各唱各調。二是從需求角度來看，現有電子化系統已經能夠滿足各地交易的需要，技術管理推動下的內部系統點狀創新較為常見，融合共享內生動力仍顯不足。三是從建設投入來看，伴隨著機構整合、政策調整不斷升級改造，各地信息系統自成體系，且無論是事業單位還是企業目前花錢都難，推動融合變革的經濟支撐還很弱。
在此背景下，國家發展改革委委托中國招標投標協會組織制定的《網絡共享數字證書技術標準》等相關標準，為系統互通創造了條件。但是當前總體上仍然是各同質系統“并行”方案，并不是真正意義上的融合發展方案。筆者認為，系統的整合要等到“有能力開發、有技術支撐、有機會應用”三個條件同時具備時，才能實現新一輪的系統整合和變革。三個條件具體為：一是需要有能力的地方和企業在政策推動下拿出足夠資金先行先試；二是需要通過技術手段打通主體庫、開標、評標等關鍵環節，對接金融等衍生服務，形成自主可控、安全可靠、開放共享的大型公共資源交易中臺服務組件庫；三是需要基礎條件相對弱或有遠見卓識的交易平臺租用或購買菜單式、標準化中臺服務。通過構建包含思維、標準、管理、流程、評估等一整套模式的技術中臺，支撐共享平臺、元宇宙開標、場所協同調度、異地分散評標、智能輔助評標、跨區評標輔助、智慧監管、BIM招標、國產化適配、CA兼容互認、機器人服務、金融服務互通、行業管理嫁接、第三方平臺接入、安全保障等具體應用。
3.數據
基于沿襲下來的行政區劃體制及行政條塊組織的經濟管理體制，公共資源交易的基本責任主體、管理單元為省級平臺。目前，采用“中央統籌、省負總責”模式收集數據，由國家信息中心設立全國公共資源交易平臺，負責統籌各省數據，“只收不傳”；各省級交易平臺采用集中數據管理模式獲取地市州數據，向國家平臺傳輸數據。
筆者認為，不同交易平臺可以在五個方面進行數據融合創新發展。一是引入分布記賬的區塊鏈技術及剝離數據與交易、監管、服務的數據中臺技術等，助力交易突破平臺主體互認等地域限制，強化隸屬責任的同時在更大范圍組織數據要素。二是科學規劃構建數據資源中心和數據賦能中心，推動交易服務朝敏捷化、線上化和智慧化方向轉型。三是基于數據治理、平臺評估、主體評價、造價應用、文件識別等模型，構建交易平臺“穿透式”應用新場景。四是以主體畫像為基礎，在小型、非必須招標、無監管等類項目中試點撮合等應用，形成“畫像+”新型交易服務模式。五是構建全息呈現、冒煙預警的行業監管支持決策通道，健全完善協同共治的履約及信用管理體制。
4.專家
目前，財政、鐵路、民航、水利等部門及軍隊都建立了相關評標專家庫；各央企平臺、大型地方國企平臺、招標代理機構也大多建立了自己的評標專家庫；一些省市建立了綜合評標專家庫，一些省市則建立了工程、政府采購等分類專家庫。以上評標專家庫專家資源豐富，規模大多在2000人以上，省級綜合專家庫成員可達15000人以上，各庫相對獨立運行，且存在同一城市部分專家加入了不同的評標專家庫，專家資源有進一步融合發展的空間。
專家庫融合管理有三條可能的發展路徑：一是簡單疊加方案，各庫按原模式管理，使用時按需要組合抽取；二是按需抽離方案，從現有庫中選出資深、跨區評審、應急等專家分別組庫，根據需要場景抽取使用；三是按類抽強方案，將現有庫按照行業相關度、專業貢獻度等規則進行分類等次排序，使用時招標人可以根據需要，從專業性更強的數據庫中抽取評標專家。各專家庫管理單位在有效平衡本地和其他地方專家需求量的情況下，相互合作、相互借鑒、相互促進，不斷創新發展。合作交易平臺根據需要設立多個數據庫的抽取終端，充分發揮專家使用載體作用，推動專家資源與系統、場所等資源多模態組合應用，推動招標人自主選擇異地分散評標評審等多種組織形式，不斷創新評審應用場景，豐富見證手段，暢通信用監管，完善動態管理，進一步提高評標評審工作質量。
5.服務
隨著交易業務范圍、參與主體、規范程度、管理邊界、軟硬條件、組織業態、分布特征等發生巨大變化，交易平臺為經營主體提供公共資源交易全流程、無差別、事務性服務工作已經不能適應時代發展需要。
未來，交易平臺服務將向兩個方向發展：一是聯盟化、網點化、專業化、組團化將是未來交易服務整合發展的主要方向。現有傳統交易平臺不具備這樣的服務意識、服務能力、服務結構，交易平臺需要引入專業化服務團隊，構建包含場所、系統運維、交易輔助、金融衍生品、數據加工等服務組團，這些組團足夠專業，但是發展并不一定對稱；二是“前店后場”、線上線下相結合將是交易服務的主流架構。線下店（場所）將進一步萎縮，線上店、虛擬店將進一步拓展，支撐交易的后臺服務產品也將進一步豐富，對接實體場景、產業鏈服務、政策作用反饋將進一步增強。交易平臺需要引入專業合作資源，重構交易業態，升級服務標準，完善服務結構，提升交易服務的便捷性、層次性、多樣性、可配置性和災備性。
五、結語
公共資源交易平臺融合創新發展是相關管理者面臨的重要課題。本文從瓶頸點、存在性、爭論點的系統分析入手，提出交易平臺融合創新發展的整體運行機制，以及場所、系統、數據、專家、服務五個方面融合創新發展可能的點位圖。本文首次提出交易平臺融合創新發展相關論點，希望與有識之士共同探索研究，與業界同仁一起努力開拓、勇毅創新，為公共資源交易平臺高質量發展闖出一條新路。
本文首發于《招標采購管理》2024年第1期。
作者：馬力輝
單位：北京市公共資源交易中心
