依法合規做好招標采購工作，是新形勢下對國有企業招標采購的基本要求。文章系統介紹了框架協議招標采購模式的起源、發展以及適用范圍，分析了框架協議招標采購的實施要點和關鍵問題的處理，并提出了改進建議，以期做到既依法合規、又能快速穩定保障供應并進一步降本增效。

一

框架協議采購的起源及在我國的發展

框架協議采購是一種新型采購模式，最早出現于三十年前的《聯合國國際貿易法委員會貨物、工程和服務采購示范法》（后修改為《聯合國國際貿易法委員會公共采購示范法》），現已在國際上得到廣泛應用，是世界銀行、亞洲開發銀行和聯合國等國際組織的主要采購方式之一。

框架協議采購方式約二十年前進入我國，最初是以協議供貨形式出現在政府采購中。一開始只應用在標準化程度較高的貨物采購中，后來擴展到標準化的服務采購中。2004年，財政部發布的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》規定，協議供貨的供應商必須通過公開招標來確定，所以被稱為框架協議招標采購。

在2010年前后，該采購模式被國內能源企業引進企業采購并得到了快速發展。中國石油、中國石化等率先在物資采購上嘗試采用框架協議招標采購：中國石化稱之為框架協議采購，中國石油稱之為集中采購。經過十多年的發展，框架協議招標采購的物資品種由少到多，應用領域也從貨物擴展到了服務和工程采購，為該采購模式在我國的發展積累了經驗，也為我國制訂相關的標準和制度奠定了基礎。

中國招標投標協會2016年1月發布的《招標采購代理規范》ZBTB/T   01?2016規定，“協議集中招標采購”是企業集中采購組織模式之一；2018年6月發布的《非招標方式采購代理服務規范》ZBTB/T  01?2018將框架協議組織形式推廣至非招標方式。

中國物流與采購聯合會2019年3月發布的《國有企業采購操作規范》T/CFLP  0016?2019對框架協議采購的實施作出細化；2020年6月發布的《國有企業采購管理規范》T/CFLP 0027?2020對框架協議采購管理的內容和模式作了進一步說明。

財政部2021年12月發布的《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》將框架協議采購方式納入法規的管理范圍。

二

框架協議招標采購的實質與適用范圍

（一）實質

框架協議招標采購是將框架協議與招標兩種采購方式合二為一的新型采購模式，其實質是招標人將一定時期內重復和分散的同類工程、貨物或服務的預計需求進行整合歸并，形成批量規模優勢，以招標的方式確定供應商、標的、單價（或價格形成機制），第一階段與入圍供應商簽訂框架協議，第二階段在入圍供應商范圍內確定成交供應商并訂立采購合同的采購方式。

（二）適用范圍

框架協議招標采購通常適用于難以確定采購計劃的應急、零星需求采購，或者需要頻繁、重復組織的同類工程、貨物或服務采購（見表1）。采購的“標的”技術標準明確，市場供需相對穩定。

對于石油石化企業來說，框架協議招標采購主要適用于兩類情形：一類是技術要求相對統一、采購頻次高、能形成一定采購批量、市場供求相對穩定的項目，如辦公設備、房屋零星維修和能源供應等；另一類是多個工程項目需求相同且能夠合并形成一定批量進行招標的項目，如電纜、防腐保溫材料等。

三

框架協議招標采購的優勢

框架協議招標采購兼具框架協議采購與招標采購的優勢，是對傳統采購模式的突破和創新，對規范企業采購行為、降低采購成本、提高采購效率、實現供需雙贏起到了積極作用。 

（一）鎖定資源，穩定保供渠道

石油石化企業具有生產連續性、高溫高壓、易燃易爆等特點，其中不乏大量行業特殊化的個性需求，有時保供可能比產品質量和價格更重要，特別是對于市場緊俏貨物和應急采購，依靠傳統的采購模式很難取得良好效果。通過框架協議招標，鎖定優質資源，與供應商形成長期穩定的合作關系。同時，通過數據共享，讓供應商提前掌握企業的需求規律，從而更好地安排生產，有效實現保供目標。 

（二）增加競爭，降低采購成本

框架協議招標采購整合了企業內部一定時期的需求，項目周期長、金額大、訂單穩定，能夠發揮規模優勢吸引優質供應商甚至大型制造商參加投標，增加了競爭性，從而能獲得更為優惠的價格。此外，其減少了采購次數，有效降低了采購成本，發揮了企業第三利潤源的作用，對提高企業的整體效益具有積極作用。

（三）減少頻次，提高采購效率

與傳統采購模式相比，框架協議采購避免了大量的重復勞動和財力、物力投入，在框架協議有效期內，較好地解決了企業的臨時和緊急需求，能夠快速響應市場的變化。在大大提升招標采購部門工作效率的同時，能把工作人員從繁雜重復的勞動中解放出來，將更多精力投入到研究分析市場、創新方式方法中去，為做精做專企業招標采購工作提供重要保障。

四

框架協議招標采購的實施要點

（一）健全框架協議招標采購組織機構

框架協議招標采購周期長、涉及金額大，對企業高質量發展具有深遠影響，必須實行集中決策，做到定位準確、思路清晰、方法得當、可操作性強，確保項目規范運行。國有企業應成立主要領導或主管領導掛帥的最高決策機構——采購領導小組，負責統一領導，全面協調解決實施中出現的重大問題；采購管理、財務、計劃、經營、質量、合同管理等成員單位共同參與、協調合作，保證采購項目符合企業發展需要，依法合規高效運行；明確采購管理部門為牽頭部門，負責日常管理和業務指導。

（二）建立框架協議招標采購管理制度

企業招標采購遵循的《招標投標法》及其實施條例是國家針對具體工程建設項目實施“一項目一招”的規定，但是其中有些規定并不適用于框架協議招標采購。對中國石油系統的企業來講，目前尚沒有國家法律法規及系統內部制度對這一新型招標模式作出明確規定。為規范框架協議招標采購行為，企業應參考本文前面提到的團體標準和政府制度，制定相關制度規范，使框架協議招標采購具備更好的操作性。

（三）確定框架協議招標采購目錄

國內大中型企業最初在物資項目上進行框架協議招標采購，逐漸形成了豐富的采購目錄清單，并向工程和服務項目延伸推進。企業應由采購管理部門牽頭，組織專業部門和建設單位對企業工程、服務、貨物等采購項目進行梳理，結合企業長遠發展戰略、中期規劃和近期生產需要，按照重要程度和風險保障目標制定框架協議招標采購目錄清單，并依據企業生產需要和市場變化進行動態調整，全面推進框架協議招標采購。

（四）會審框架協議招標采購方案

依據框架協議招標采購結果簽訂的框架協議合同屬于預約合同，協議期限、采購條款、入圍供應商數量等約定對雙方都會產生較大的風險，因此，招標人應充分進行市場調研，反復衡量雙方利益，以尋求利于企業發展的戰略合作伙伴為出發點，以互惠雙贏為目標，編制招標采購方案。方案要依據采購目錄對商務技術要求、選商方式、評審規則、定價機制（計價公式或調價機制）、工作量分配份額等進行約定，避免采購的隨意性。框架協議招標采購結果能否達到預期效果，招標采購方案起著決定性作用，須經計劃、設計、生產經營、技術、質量、造價、合同等專業部門和建設單位集中會審，通過后方可實施。

（五）規范實施框架協議招標采購

對于框架協議招標采購，目前我國尚無明確的法律規定，但作為一種招標采購模式，仍要遵循《招標投標法》和中國石油內部制度的有關規定，從發布招標（資格預審）公告、發售招標（資格預審）文件、資格評審到投標、開標、評標、定標、簽訂合同等環節，都必須遵守國家法律法規的規定，以保證招標活動的客觀公正。同時，依法依規接受內外部監督，由專家公平公正地進行評審或談判，按招標文件約定的標準擇優選商。框架協議招標采購過程與傳統招標采購程序完全一致，所不同的是，框架協議采購最后簽訂的是框架協議，而不是一個具體的訂單合同。

五

框架協議招標采購關鍵問題的處理

影響框架協議招標采購的因素很多，主要包括框架協議有效期、預估數量、預估利潤和周期價格浮動等（見表2）。因實施采購時交貨時間、交貨地點、供貨數量等主要采購要素不確定，致使供應商在參與投標競價時無法針對真實的項目情況對自身生產能力、資金壓力、相應風險進行預估和判斷，間接使得報價也相對保守，達不到預期效果。

（一）關于協議履行方式的問題

框架協議期限的確定既要滿足重復采購的需要，又要考慮合同風險的增加。協議履行期短、招標頻次高，勢必造成招標工作量大、耗費精力多，影響采購效率，但是當下社會科技發展突飛猛進，產品更新換代較快，協議履行期也不宜過長。解決方式主要有以下三種。

1.限時采購方式

招標文件明確執行周期，到期合同自動解除，這是框架協議的常用方式。對于市場價格敏感、受原材料價格波動較大的項目，宜以年度為限，如石腦油、電纜、鉆具等。如果于招標階段引入調價機制，可適當延長有效期，但是不宜超過2年；對于標準化程度高、目錄涵蓋齊全且市場行情相對穩定的項目或成熟的整裝設備，一般不超過3年；對于一次性投資大、回收期長的項目，可作為長期合作項目，有效期不應超過8年，如新車租賃、鉆機租用等。

2.限量采購方式

在招標文件中設置最低和最高采購限量：達到最低采購限量時，采購方有權選擇繼續執行合同或解除合同；達到最高采購限量時，自動解除合同。這種方式能有效解決采購預估量與實際需求差異較大的問題。

3.“限量+限時”采購方式

采購量過少或協議執行期過短，則難以體現框架招標的規模優勢。如果實際用量與預計需求量差距過大，可以采用限量和限時相結合的策略，達到一定采購量(相當于安全庫存)或執行期結束前某一時間段內，啟動下一輪框架協議招標采購。

（二）關于中標人數量的問題

由于框架協議招標具有無固定具體項目、結果有效期長、交貨頻度多、采購數量不確定等特性，若只確定一名中標人，勢必存在生產保供壓力大、售后服務能力弱等方面的風險，難以保證生產實際需要。問題解決方式有以下兩種。

1.確定唯一中標人

招標人在招標項目準備階段應對市場行情以及供應商的能力、規模和水平有所了解，結合實際情況，按照區域或數量份額等因素，將同類或多類標的物劃分為多個標段（標包），每標段（標包）應確定一名中標人。

2.確定多家入圍

在國資委的指導下，大型央企組織的物資框架協議招標采購日臻成熟，入圍（中標）供應商不再具有唯一性。招標人應根據預計采購內容和采購數量，合理確定入圍供應商的最高數量或最低數量，并防止合同簽訂隨意性較大。

（1）明確中標人的主、次、從地位，在排名第一的供應商無法滿足需求時，按照排名順序啟用后面的供應商，以此類推。

（2）考慮每家入圍供應商有機會承擔一定數量的采購任務，明確每家入圍供應商的工作量份額，排名靠前的份額多些，排名靠后的份額少些，絕不能本末倒置或分標了事。

（三）關于價格評價方法的問題

框架協議招標采購一般采用綜合評估法，其中價格評價方法基本采取低價優先法，且價格分值比重較大，所以價格因素是投標人謀取中標的關鍵點，中標價格主要受采購數量的影響。招標人希望將可能的項目內容全部納入框架，但是數量又難以確定，往往會采用不帶量招標，導致投標人利用不平衡報價來謀取中標，即對批量大的報高價，對批量小的報低價，看似總價低，但由于用量不均會導致“低中高采”問題。為解決這一問題，可根據實際選擇相應模式。

1.“單項評審、打包中標”模式

為抑制不平衡報價，根據以往采購數量和預計變化，對采購目錄內的標的設置權重系數，采用“單項評審、打包中標”模式。投標報價評價方法如下所示：

式中：

Fi=有效投標人的投標報價得分；

Fn=有效投標人的行報價得分；

Fmax=最高價格分值；

K=低于評標基準價給予的加分分值；

Dn=有效投標人的行報價；

D=行報價的評標基準價，為所有有效投標的行報價算術平均值；

E=調整系數，即評標價格每高于或低于評標基準價一個百分點調整的分值；

N=每項產品的權重。

特殊情況的處理：在物資招標評審中，若投標人報價目錄中的某一項或某幾項價格明顯超出其他投標人報價的，其中標后可在中標目錄中作剔除處理，但是必須在招標文件中予以明確說明。

2.“單項評審、單項中標”模式

對于價格相對較高的設備類集采項目，不再對采購目錄內的標的設置權重系數，而是采用“單項評審、單項中標”模式，最后整理匯總形成中標人的供貨目錄。

（四）關于價格執行策略的問題

招標人希望買到物美價廉的標的，供應商卻希望獲得合理的利潤，框架協議招標采購中的價格始終都是核心問題。由于價格滯后于市場波動，導致的結果可能會影響廠商的生產積極性、標的質量、交付期和后續服務等，這也是制約框架協議采購大范圍實施的關鍵問題。解決措施主要有以下三種。

1.采用固定價格

通過招標方式確定價格后，在協議期內發生任何情況，均保持價格固定不變，不可抗力情形除外。框架協議招標采購一般采用固定價格。

固定價格適用于框架協議期內采購標的市場價格比較穩定或預計采購數量變化不大的項目。

2.采用聯動價格

對受材料市場價格波動影響大，可能出現協議供應商因無力承受價格波動帶來的損失拒絕供貨或提供服務的項目，應設置調價機制，使框架協議招標的執行價貼近市場價。例如，中國石油華北油田開創的動基恒系價格機制，即每批次采購價格同市場銷售價格實行聯動，目前已被廣泛應用于鋼材、瀝青和橡膠制品采購項目。

聯動價格適用于框架協議期內采購標的市場價格變化較大的項目。

3.采用最高限價

最高限價是中標人與入圍供應商在框架協議中約定的，供應商向招標人或項目單位提供工程、貨物或服務的最高價格。招標人或項目單位在實施采購時，與入圍供應商通過一定的方式確定比最高限價更優惠的價格。

最高限價適用于框架協議期內標的采購數量變化較大的項目。

六

框架協議招標采購的改進建議

框架協議招標采購是央企普遍推廣應用的降本管理模式，其與企業的生存與發展息息相關，是大型央企高質量發展平穩推進的有效手段。為保證框架協議招標采購取得顯著成效，筆者結合企業采購實踐提出四點建議。

（一）開展前瞻性標準化建設

標準化建設是框架協議招標采購的基礎。早在“十二五”期間，中國石油長慶油田就開展了標準化采購探索與實踐，其內涵是從源頭抓起，開展標準化站點建設，進而提升采購管理精細化水平。

1.設計標準化

設計標準化就是將采購管理向前端的設計延伸，通過設計標準化站點，實現工藝流程、平面布局、模塊劃分、安裝尺寸、規格系列、配套標準的統一。

2.設備定型化

設備定型化是指根據功能、規模和工藝技術要求，統一設備設施的質量標準、規格系列、技術參數和外形尺寸。

3.采購規模化

采購規模化是指匯總同類標的標準化的需求計劃目錄，進行批量規模采購。

4.運作市場化

運作市場化是指立足全國范圍擴大選商，利用市場資源優化企業資源配置。

（二）扎實抓好基礎性工作

框架協議招標采購需要招標人通過數據分析掌握企業生產經營需求動態和采購規律，對國家經濟環境、技術環境和市場行情進行調研和摸底，重點做好三項基礎性工作。

1.定期調整采購目錄清單

采購管理部門牽頭，召集設計、技術、生產經營等專業部門和建設單位做好前期技術溝通交流，合理確定采購范圍，結合實際需要定期做好框架協議招標采購目錄的調整和完善。

2.合理預估需求量

根據企業發展規劃、需求動態和消耗規律，對有效期內的需求數量進行合理預估，最大限度發揮規模優勢。

3.全面開展采購成本分析

對每一項框架協議招標采購項目的價格構成做到心中有數，既要通過框架協議招標采購降低采購成本，又要防范供應商惡性競爭和低價劣質風險。同時，應及時掌握市場價格波動規律，建立切實可行的調價機制。

（三）實施招標采購信息化

實施信息化采購是管理創新的有力抓手。掌握最大范圍的數據信息，有利于進行大數據分析與對比，為企業發展提供科學決策依據。

1.開展數據資源整合

搭建一個縱向到底的業務平臺，統一基礎數據、采購流程和運維管控，不但“全程記錄”“永久追溯”，實現招標采購全過程陽光透明，還突破物理空間限制，采購業務一律線上運行，全面取消紙質辦公，加快提高企業整體工作效率。

2.開放數據信息資源共享

在業務平臺平穩運行的基礎上，可以考慮橫向與國家招標投標公共服務平臺、省級電子招標投標公共服務平臺，甚至同行業務平臺實現對接，將隱蔽的權力公開化，接受全社會的監督；同時，以開放市場環境作為支撐，加強供需方之間的聯系與合作，及時共享優質低價的供應資源，增強競爭，降低成本。

（四）堅持開展項目后評價

招標項目后評價是在項目跟蹤的基礎上，對整個招標實施過程或某一階段的績效與招標項目管理成果的總結評價，是改進和提高招標質量的關鍵。

1.對招標活動的評價

在程序方面，包括公開性、公平性和公正性的評價，開標、評標、決標和授標等程序是否符合規范；分析招標的方式選擇是否合理；對投標人資格審查是否嚴格；招標文件編制是否符合基本規定，內容是否完備，有無前后矛盾之處；標底是否合理等。

2.對招標績效的評價

主要是評價合同執行的情況，合同實際履行時的人員、材料、設備與資格預審和投標文件的差異，項目進度、價格(造價)、質量的控制與招標采購方案的差異，招標采購活動與項目總體目標要求的差異等。

3.對標引領提升

對標國資委采購管理要求以及國際、國內一流企業的先進技術、先進模式和招標成效，對企業自身的管理模式進行全面評價，尋找差距，補長短板，深化共識，使框架協議招標采購不斷取得卓越成效。

作者：董金哲    張 麗    王季芳

作者單位：中國石油華北油田分公司招標中心

來源：《招標采購管理》2023年第4期