從一則案例淺析專業工程暫估價招標
一
·案例簡介
某依法必須招標的商業地產項目由于時間緊、任務重，建設單位在部分專業未完成設計的情況下即啟動施工總承包招標，招標控制價10.5億元，其中裝修、幕墻、智能化、給排水、通風與空調、電梯安裝、消防、外電和綠化等工程納入專業工程暫估價，合計5.57億元。經招標，依法確定A施工單位為總承包單位。實施過程中，在相關專業圖紙和功能需求穩定后，建設單位擬對暫估價項目進行招標，經綜合分析，考慮到暫估價項目涉及多個專業工程，為減少招標次數和提高招標效率，最終決定由建設單位作為招標人，將全部專業工程暫估價合并進行一次招標。招標文件要求投標人具有相應等級的建筑工程施工總承包資質，并允許A施工單位參與投標。最終，A施工單位順利中標。隨后，建設單位與A施工單位經過協商，雙方同意免除原總承包合同中專業工程暫估價的總承包管理費共835萬元。后來，監督部門在監督檢查中發現了相關問題，并約談了有關責任人。
下面，筆者結合該案例，對專業工程暫估價招標有關問題進行分析和探討。
二
·專業工程暫估價的特點和設立原因
1.專業工程暫估價的特點
根據《建設工程工程量清單計價規范》GB 50500—2013，專業工程暫估價具有三個特點：一是必然要發生的工程；二是由于客觀原因，暫時不能確定價格；三是由招標人暫估給定一個固定總價，不參與投標競爭。
2.設立專業工程暫估價的原因
（1）部分專業工程設計有特定美學藝術要求，需進行二次深化設計。或者因設計深度不夠、招標人的功能需求未確定等原因導致技術參數不明，無法納入競爭，且不宜在后期由招標人另行發包或者按工程變更簽證實施。
（2）部分專業工程技術復雜或招標人有特殊專業要求，總承包單位無法自行完成，必須由經驗豐富的專業承包人承接，才能保證質量、使用功能和可建造性。
（3）國家提倡對建筑工程實行總承包，部分專業工程單獨發包存在肢解發包的法律風險，對于不宜由招標人另行發包但招標人又比較關注的個性化和質量要求較高的裝修工程、幕墻工程等分部分項工程，經常以暫估價形式進行并包含在總承包招標范圍內。
根據《建筑法》第二十四條的釋義和《建筑工程施工發包與承包違法行為認定查處管理辦法》（建市規〔2019〕1號）的規定，應當由一個承包單位完成的以單位工程為分界點，即一個項目允許單獨發包的最小單位是單位工程。而根據《建設工程分類標準》GB/T 50841—2013，建筑裝飾裝修工程、地基與基礎工程屬于建筑工程的分部工程，幕墻工程則屬于建筑裝飾裝修工程的分項工程，在沒有單獨立項的前提下，招標人如將建筑裝飾裝修工程、幕墻工程等單獨分包，將構成肢解發包。因此，為確保分包合法合規并兼顧招標人的個性需求，案例中將分部分項工程納入暫估價項目的做法在實踐中越來越常見。
三
·專業工程暫估價的常見招標模式
關于專業工程暫估價招標，《招標投標法實施條例》第二十九條、《建設工程工程量清單計價規范》GB 50500—2013第9.9條和《建設工程施工合同（示范文本）》GF—2013—0201第10.7條等法規文件均有相應的規定。對于未達到招標標準的專業工程暫估價，應由總承包單位負責實施，專業工程的價格由監理經過估價確定。對于達到必須招標標準的暫估價項目，在確認招標條件及實施主體后啟動招標。
關于暫估價項目的招標主體，現行政策文件僅《工程建設項目貨物招標投標辦法》（七部委令第27號）明確了貨物類必須招標的暫估價項目須“由總承包中標人和工程建設項目招標人共同依法組織招標”，但對必須招標的“暫估專業工程”的招標主體規定不夠明確。由于工程建設項目招標人（以下簡稱招標人）和總承包單位都是暫估價項目的利害關系人，雙方對暫估價招標都應擁有知情權和參與權。同時，由于暫估價項目最終是由招標人支付費用，因此招標人應具備最終決策權。由此看來，專業工程暫估價招標的核心原則就是共同招標，實踐中相對成熟的做法主要有三種，而案例中由建設單位單獨作為招標人的模式是實踐中最常見也最受招標人青睞的方式。
四
·專業工程暫估價招標過程中的常見問題
結合前文的分析，不難發現案例中存在的問題主要體現在三個方面。
1.暫估價項目范圍設置太寬泛
利用政策文件對暫估價項目應用范圍要求模糊的漏洞規避招標競爭是實踐中的常見問題。案例中的施工總承包項目招標涉及多個專業工程的暫估價項目，由于暫估價未經過充分市場競爭，使得通過強制招標機制確定價格以提高投資效益的目的無法實現，同時也與招標競價原則和國家推行工程量清單計價方式的初衷相違背。
2.暫估價項目合同金額比重過大
由于目前國家層面相關法規文件未對暫估價項目金額占合同總金額比例作出限制，實際操作中暫估價形式經常被濫用，致使該部分占比過大。例如案例中專業工程暫估價金額占招標控制價比重超過50%，給項目順利推進帶來了很大的經濟風險和法律風險，不利于整個項目的質量、安全和進度控制，同時將導致后續二次招標量大且繁雜，協調難度進一步增加。
3.暫估價項目招標不規范
實踐中，很多招標人認為對暫估價項目通過公開招標分包符合現行法律法規對暫估價的基本要求，以致于沒有注重招標細節而出現一些不規范做法。案例中，招標人僅從自身利益角度出發，未能準確理解和把握承發包的有關規定，將多個專業工程暫估價合并后按總承包項目招標，這樣做，一方面不符合《建筑業企業資質標準》（建市規〔2014〕159號）總則部分對“設有資質的專業工程進行分包時，應分包給具有相應專業承包資質的企業”的規定；另一方面，由于工程招標投標過程和結果的不確定性，會導致一個單一標段的建設項目產生兩個總承包單位的風險，這顯然違反《建筑法》第二十四條的規定，將構成違法發包。
除案例中存在的上述問題外，實踐中還有兩類常見問題，也需要引起高度重視。
一是暫估價項目估價不合理。暫估價項目的估價主要由招標人決定，但部分招標人在對擬列入暫估價項目的專業工程進行評估時，前期調研不充分，也未結合歷史數據，經常表現得過于隨意、保守或者過于激進，導致個別專業工程暫估價畸高或畸低，與市場價格有較大偏離，這將直接導致后期暫估價項目招標的時間和經濟成本投入增加，不利于整個項目的投資控制。同時，定價上留有可操作空間，很容易導致規避招標等違法行為，以及滋生暗箱操作等腐敗行為。
二是總承包招標文件中關于暫估價的約定不細致。實踐中，一些施工總承包招標往往簡單套用招標文件范本，未能結合項目實際對暫估價項目的實施提前進行謀劃，而《標準施工招標文件》中關于暫估價的要求只限于 “后期結算和調價”的相關約定，且約定相對籠統，具體要求不明確，既不利于后期暫估價項目招標的具體實施，也會大大增加產生合同糾紛的風險。
五
·專業工程暫估價招標應注意的事項
1.招標人應加強暫估價項目廉政管理
國家發展改革委等13個部門聯合發布的《關于嚴格執行招標投標法規制度進一步規范招標投標主體行為的若干意見》（發改法規規〔2022〕1117號）明確提出，要“嚴格執行強制招標制度”“不得以支解發包、化整為零、招小送大、設定不合理的暫估價或者通過虛構涉密項目、應急項目等形式規避招標”。由于暫估價金額多少決定該部分內容是否需要依法招標，而專業工程暫估價在定價時具有很大的靈活性，招標人對暫估價的設定有較大的自主權，因此，招標人必須不斷健全完善內控機制，壓縮可操作空間，避免發生違法行為。同時，要加強對暫估價專業工程的市場調研和價格分析，估價應力求貼近市場實際價格水平，提高估價的合理性、準確性，確保整個工程項目造價可控。
2.總承包招標文件及施工合同對暫估價內容約定應明確細致
為避免后期合同履約過程中對暫估價內容產生爭議和糾紛，為后期暫估價工程發包提供依據，總承包招標文件和合同對暫估價約定應盡量細致，一般應明確的事項包括：明確暫估價價格調整方式，盡可能列出暫估價項目明細，降低暫估價的浮動比例；明確約定暫估價合同金額與實際發包金額間的差額及相應稅金等其他費用納入合同結算價格；明確招標人、總承包單位和暫估價承包單位的責權劃分；明確同等條件總承包單位對暫估價項目具有優先承包權，同時如暫估價項目最終由總承包單位承接，可適當降低或減免該部分的總承包管理費。
3.暫估價項目金額占比應在合理范圍
目前，國家層面的政策文件雖然未對暫估價項目金額占合同金額比重作出規定，但是各地在探索過程中紛紛出臺地方性文件，對暫估價比重作出限制。如深圳市《關于建設工程招標投標改革的若干規定》（深府〔2015〕73號）第二十二條規定，“暫估部分的工程估價累計不得超過本工程按照圖紙計算的建安工程造價的15%”。武漢市《關于進一步規范房屋建筑和市政基礎設施工程項目招投標活動的若干規定》（武城建規〔2018〕4號）第十五條規定，“施工總承包招標文件中設置暫估價工程的，暫估價占比一般不得超過30%”。綜合各地方文件規定，考慮不同行業工程的情況，并結合自身工作經驗，筆者認為，暫估價在總承包合同價中占比以不超過20%為宜。
4.專業工程暫估價招標應力求規范有序
一是專業工程暫估價招標控制價中不應再含有暫估工程。根據《招標投標法實施條例》第二十九條第一款“以暫估價形式包括在總承包范圍內的工程、貨物、服務屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當依法進行招標”的規定，可推斷一般情況下僅總承包項目可設置專業工程暫估價。專業工程招標時確需設置貨物、服務暫估的，暫估的貨物、服務金額一般應在招標限額標準以內。
二是專業工程暫估價招標標段劃分應科學合理。對可由一個專業承包資質企業承接的內容，可以合并招標，如案例中的給排水工程、通風與空調工程、電梯安裝工程等可合并發包給具有相應等級的建筑機電安裝專業承包資質的企業。但是需要不同專業承包資質企業承接的專業工程，不得簡單合并按總承包項目發包。
三是允許總承包單位參與投標的項目應確保招標過程公平公正。雖然在同等條件下總承包單位對承接暫估工程具有優先權，但招標過程中也要防止總承包單位利用其所處地位對招標人施加影響或利用信息不對稱等限制、排斥潛在投標人。
六
·結語
專業工程暫估價是總承包工程的重要組成部分，為保障暫估工程的順利實施，減少不確定因素和法律風險，有關行政監督部門應加快完善相關法規文件，做到政策統一；同時，要加強對暫估價招標的有效指導。招標人應重視整個項目的招標規劃，盡可能在完善設計后再啟動總承包招標，合理確定暫估工程范圍和比重，完善招標文件以及合同條款相關約定，在確保合法合規前提下，做到權責明晰、造價可控。
作者：程偉團 吳國珍
作者單位：廣州開發區建設工程招投標管理辦公室
來源：《招標采購管理》2022年第12期
