PPP項目執行與采購合同偏離問題處置
編者按：
PPP項目在實際執行中經常因各種因素發生合同履行偏離情況，給項目參與各方帶來風險和隱患。本文結合PPP項目管理實踐和具體案例，分析了項目實際投融資結構及投資額與采購合同偏離、合同約定項目貸款利息結算轉換為LPR和上級專項資金使用偏離等常見問題，指出在項目執行與采購合同發生偏離時，實施機構應首先研判該偏離屬于實質性偏離還是一般偏離，科學分析產生偏離的原因，并明確責任劃分。
PPP項目合同是PPP項目執行的根本依據，其經招標采購程序確立，并受法律保護。一般情形下，合同實質性條款在采購社會資本后不宜隨意改變。但在PPP項目實際執行中，因政策調整或客觀情況變化以及政企雙方對法律和政策理解把握不準，常發生合同履行產生偏離情況，給項目參與各方帶來風險，須高度重視并予以規范處置。
根據PPP相關政策規定，社會資本負責項目運營維護，但社會資本以何種方式履行運營維護職責，并無具體政策依據。在PPP項目執行中，經常會遇到以下一些問題：政府方與社會資本因項目運營模式發生分歧；實際投資融資結構和決算投資額與合同產生偏離，政府如何結算補貼成為現實問題；早期PPP項目合同以中國人民銀行五年期以上貸款基準利率作為結算依據，如何轉換為LPR機制成為熱點問題；項目獲得上級專項資金實際使用與合同約定不一致如何規范等。因此，規范處置項目執行與采購合同偏離是保障項目合規運作、平穩運行的基礎。
一
項目公司運營模式及其合規性
PPP模式的靈魂是“專業的人做專業的事”，社會資本專業運營項目并提供優質高效服務是PPP項目的內在要求，由社會資本控制的PPP項目公司是項目執行的平臺。部分建筑企業或準金融機構牽頭的PPP項目，因社會資本不擅長運營，在項目竣工后將全部運營責任轉包給第三方，違反政策規定。
（一）社會資本的運營責任是法定的
PPP項目社會資本采購中，政府方在采購文件中均應明確社會資本的運營責任，對于聯合體參與項目采購的，要求提供聯合體協議，明確負責項目運營的社會資本并由聯合體成員承擔連帶責任。在PPP項目合同中，規定社會資本負責的項目運營范圍、運營標準及考核方式。項目采購文件、PPP項目合同受法律保護，社會資本不應擅自違規將項目運營整體轉包第三方。
（二）項目公司運營模式
社會資本將項目運營維護轉包給社會資本之外的第三方，屬于合同轉包，違反招標采購法律法規；社會資本在項目當地成立分公司，由項目公司將運營維護委托給分公司，性質等同于合同轉包。在PPP實踐中，項目公司運營項目通常有四種模式。
1．項目公司直接運營
這是最合規也最常見的PPP項目運營模式，社會資本按照聯合體協議分工開展工作，聯合體成員負責向運營方派出專業技術力量或招聘培訓專業技術人員入駐項目公司，作為項目公司員工接受監管，并在項目公司管理下負責項目運營維護。項目運營全部成本、利潤均在項目公司財務記賬。
2．專業技術承包
屬于合規的運營模式，總體上項目公司主導項目運營，聯合體成員負責向運營方派出專業技術力量（團隊）長期負責項目專業技術工作，該部分工作成本不直接計入項目公司財務，項目公司另行支付聯合體運營方“技術服務費”或“品牌使用費”。此外，部分地區環保部門對環保在線監測系統運維有硬性的達標驗收要求，需要由第三方運維才能通過，項目公司可按要求委托非社會資本的第三方負責在線監測運維，不屬于違規。
3．勞務外包
對于勞動用工較多、技術含量不高的部分運維工作，在項目公司主導運營前提下，為了方便管理、節約成本，項目公司可按規定招標選定勞務派遣公司，由項目公司負責管理和績效考核，實施勞務外包。
4．整體承包
項目公司將全部運營責任直接承包給聯合體運營方，按項目政府采購時中標服務價格一定比例下浮后與承包方結算，項目全部運營成本不在項目公司，財務報表只有收入和承包費支出。對于項目公司將運營整體承包給聯合體負責運營社會資本是否違規，目前尚無法定論，但其弊端很多。一是存在社會資本串通抬高承包費和轉移項目公司利潤行為，損害政府利益。二是項目公司淪為空殼，運營成本不經由公司財務，給政府對項目成本監測造成困難，影響政府監管。
故筆者不建議項目公司將全部運營承包給聯合體負責運營社會資本，但可以通過項目公司治理結構調整，賦予負責運營的社會資本更多運營自主權和表決權，項目全部成本和利潤均在項目公司，便于接受政府監管。聯合體成員之間可以通過內部協議，明確運營方績效考核指標，按照利潤分紅同股不同權方式，在不影響政府權益情況下，讓利給運營方股東，激勵運營方勤勉盡責。
二
實際投融資結構及投資額與采購合同偏離處置
在PPP項目具體執行中，因客觀因素及融資的不確定性，項目實際投融資結構及投資額相較采購合同規定通常會有所改變。對于可用性付費采取等額本金加等額本息計算的PPP項目，出現偏差的時候，如何計算政府補貼是其經常面臨的實際問題。
（一）項目實例
某PPP項目，采購合同規定投資10億元，其中20%是資本金（2億元）、80%是融資（8億元）；政府占股10%（0.2億元）、社會資本占股90%（1.8億元）。在項目執行過程中，僅融資6億元，存在資金缺口，因此增加資本金，實際資本金到賬2.5億元（政府0.25億元、社會資本2.25億元），共籌資8.5億元，實際資本金比例為29.4%，融資比例為70.6%。項目竣工驗收合格后進行財務投資決算審計，審計值9.5億元。按照項目合同規定，財政補貼項目年度可用性付費=當年資本金（P）及回報+當年融資（Q）及利息，P與Q的取值直接影響社會資本收益。
對于政府補貼如何計算，項目相關方有三種觀點：第一種觀點認為應按照實際籌資結算，即資本金（P）2.5億元、融資（Q）6億元計算；第二種觀點認為應按籌資8.5億元，資本金20%、融資80%計算；第三種觀點認為應按項目產值9.5億元，資本金29.4%、融資70.6%計算。
不難看出，上述案例主要涉及兩個指標確定問題，一個是投融資結構，另一個是項目投資額度。
（二）關于投融資結構問題
投融資結構是PPP項目采購合同確定的指標，是項目邊界條件之一，項目財務測算是根據確定的投融資比例及其成本計算的。一般項目采購合同確定的項目資本金成本與融資成本不一樣，如果隨意改變投融資結構并據此執行政府補貼，將對項目公司盈利造成影響，而社會資本逐利屬性決定其必然會人為地去改變這一比例。因此，無論項目籌集建設資金是社會資本自有資金，還是融資，均應該按照合同約定的比例計算政府補貼。
（三）關于投資額度確定問題
項目籌集資金與項目實際產出是兩個不同的概念。經審計確認的項目竣工財務投資決算額是項目實際產出，因而9.5億元是政府補貼結算金額。項目籌資8.5億元，說明項目存在資金缺口1億元，工程在項目存在資金缺口情況下能夠竣工驗收，這里涉及社會資本利用自己優勢做了資金優化和外部免費的融資支持，項下存在項目承包商或供應商墊資，這需要項目公司和社會資本通過項目運營收益逐步彌補。只有按照實際產值9.5億元計算政府補貼，項目融資還本付息、資本金回收以及外部墊資償還等才能形成閉環，否則項目永遠存在建設資金缺口。
正確的政府補貼計算方式應根據項目審定的投資額并按照項目合同規定的投融資比例結算，即按照資本金（P）1.9億元、融資（Q）7.6億元計算。
三
合同約定項目貸款利息結算轉換為LPR
PPP項目大多采用浮動利率，在采購社會資本時將項目融資利率作為評審因素進行競價，2019年之前采購項目多數以中國人民銀行5年期以上貸款基準利率作為定價基準，社會資本報上浮率或下浮率作為報價。按照中國人民銀行公告〔2019〕第30號（以下簡稱第30號公告）的規定，存量浮動利率貸款應轉換為LPR調價機制，存量PPP項目貸款利率與政府如何結算須在合同約定時予以明確。
（一）存量項目貸款利息結算是否必須轉為LPR
首先，國家并未明確取消中國人民銀行五年期以上貸款基準利率機制。其次，政府付費依照合同執行，與項目實際融資成本無關。如果項目采購基準價至今沒有新調整，則按項目采購時基準價結合成交價計算政府補貼。最后，第30號公告的規定主要用于規范銀行與用戶之間關系，比如項目公司與銀行之間的貸款利率調整，而PPP合同約定的項目貸款利息結算則是項目公司與政府方之間的關系，不屬于該規定約束范圍。故存量PPP項目政府補貼貸款利息結算可以按原采購合同執行，只有中國人民銀行明確取消基準利率并且明確如何替代基準利率時才必須調整。
（二）存量項目貸款利息結算如何轉為LPR
雖然目前沒有強制要求將政府對項目公司貸款利息結算調整為LPR，但經政企雙方協商，是可以開展轉換的。例如，某PPP項目2017年采購并成交，且項目貸款利率直接競價，以中國人民銀行5年期以上貸款基準利率為基準價，項目采購時基準價為4.9%，社會資本報價為基準利率上浮20%，2021年6月，社會資本向政府方申請將結算利息轉換為LPR。
這里的轉換核心是LPR取值時間節點問題。2017年，當初簽訂合同時的中國人民銀行5年期以上貸款基準利率為4.9%，上浮20%即5.88%，這個應作為當時合同利率的執行價格。中國人民銀行授權全國銀行間同業拆借中心發布5年期以上LPR最早一期是2019年8月，利率4.85%，項目采購時間為2017年，此時尚無5年期以上LPR信息，2021年6月申請利率轉換時LPR為4.65%。按照基準利率相接近和時間節點相鄰的原則，調整值宜采用2019年8月20日的LPR?4.85%比較合適，調整后的LPR加減基點=[中標時基準利率4.9%×（1+浮動值20%）?4.85%]×100=103，即轉換后結算利息為LPR+103個基點。
四
上級專項資金使用偏離
PPP項目采購合同一般設置項目申報專項資金條款，但極少規定專項資金使用方式及程序，從而給項目合同執行帶來困惑。PPP項目上級專項資金不能作為社會資本或項目公司收益而分紅，這與傳統企業或個人投資項目專項補助模式不同。如涉農補貼、工業投資激勵、現代服務業扶持等，國家對投資人、項目單位或從業者予以補貼，直接受益者是市場主體或從業者，因為這些行業風險大、盈利能力弱，需要政府扶持鼓勵。而PPP項目包括傳統BOT項目、自然壟斷項目、成本監審目錄項目，大多屬于公共事業、民生項目，這些行業項目收益相對穩定，市場主體要么通過特許經營獲得收益，要么通過政府付費購買服務獲得收益，上級專項資金大多為扶持項目建設，比較重視降低項目成本和讓利于民，故不可以作為項目公司收益處理。
對于PPP項目上級專項資金的使用，筆者認為主要看上級專項資金的使用規定，即是允許用于股本、建設，還是允許用于運營。如果允許用于股本，可作為政府方資本金；若允許用于運營，則可以用來支付運營補貼進而抵扣政府付費；如果只允許用于建設，則按照原總投資計算，在建設期取得后沖減總投資進而調整服務價格或降低政府付費。
五
結論
PPP項目運作不確定性大，常發生實際執行與采購合同不一致情形，實施機構應該研判該偏離屬于實質性偏離還是一般偏離，并分析偏離產生的原因及責任劃分。實質性偏離應該履行規范的變更程序，項目實施機構和社會資本在磋商偏離處置時，一定要符合法律法規及PPP相關政策規定，同時要深刻領會項目合同實質性條款具體內涵，明確項目邊界條件，防止主觀決策造成項目執行不合規。
作者：楊學平
作者單位：泗洪縣財政局（泗洪縣PPP辦公室）
來源：《招標采購管理》2022年第9期
