從五則案例淺析EPC招標模式下發包人要求的重要性
一
前言
工程總承包（EPC）是國際通行的建設項目組織實施方式。近年來，隨著《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號），《住房和城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號）和《住房和城鄉建設部關于進一步加強房屋建筑和市政基礎設施工程招標投標監管的指導意見》（建市規〔2019〕11號），以及《住房和城鄉建設部 國家發展改革委關于印發房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法的通知》（建市規〔2019〕12號），《住房和城鄉建設部 市場監管總局關于印發建設項目工程總承包合同（示范文本）的通知》（建市〔2020〕96號）等文件先后出臺，房屋建筑和市政基礎設施采用EPC招標模式發包的項目逐步推進。
總價合同模式是EPC項目通常采用的合同方式。隨著EPC招標項目日漸增多，因招標文件中發包人要求不完備引起的EPC項目實施過程中的合同價格糾紛也越來越多。本文結合在實施過程遇到問題的五個EPC項目案例，探析招標文件中發包人要求的重要性，希望引起招標投標各方對該內容完備性的高度重視。
二
案例簡介
案例1：某新建特大型PC構件生產廠房EPC項目，采用可研完成后的EPC方式發包，總價合同形式。招標內容包括方案設計、初步設計、施工圖設計、采購、施工及工程保修等工作。擬建項目業態包括年產PC 構件的鋼結構生產廠房及PC構件的生產流水線建設。在項目實施過程中，發包人對 PC 構件的產品及生產工藝提出了詳細要求，該要求與承包人在投標過程中對“發包人要求”的理解不一致，導致承包人投標方案中設計的梁和設備基礎發生重大變化（設備基礎需要由地下一層變更為地下二層），相應的采購方案、施工方案及合同價格均發生重大變化，導致項目停工。
案例2：某新建特大型污水處理廠EPC項目，采用可研完成后的EPC方式發包，總價合同形式。招標內容包括勘察、初步設計、施工圖設計、采購、施工及工程保修等工作。項目占地約19.3萬平方米，擬建項目業態包括市政生活污水收集及處理、工業廢水收集及處理、初期雨水收集及處理、固體廢棄物收集及處理等。招標文件的“發包人要求”中明確廠區綠化建設含EPC投標總價，綠化建設標準須滿足建設單位“花園式”工廠要求。在項目實施中，發包人和承包人對廠區“花園式”的建設標準和因此產生的建設費用產生了爭議，并進一步影響到工程進度和合同總價。
案例3：某新建特大型房建綜合體項目，采用可研完成后的EPC方式發包，總價合同形式。招標內容包括方案設計、施工圖設計、采購、施工及工程保修。發包人要求明確擬建項目業態包括商業及辦公樓。按照項目核準批復和項目規劃設計意見書要求，規劃總建筑面積約8.9萬平方米，其中商業部分服務型公寓的建筑面積約占總建筑面積的60%，服務型公寓套房中均要求配備家具。家具的采購量較大，招標人在招標清單中單獨列項“家具一批”，要求投標人對“家具一批”進行單項報價。項目實施過程中出現了以下情況：一是發包人發現承包人在前期的投標報價中采用了嚴重不平衡報價的策略，“家具一批”報價偏低；二是在工程實施過程中，對于家具材質、五金件及工藝要求等，承包人與發包人觀點不一，雙方產生了很大的爭議。
案例4：某特大型園林綠化工程，采用可研完成后的EPC方式發包，總價合同形式。招標內容包括方案設計、施工圖設計、采購、施工、養護期內養護等。改造涉綠面積約13.45萬平方米。招標文件中的“發包人要求”對改造范圍內多處重要路口提出了設置景石的要求。在項目實施過程中，因不同造型的景石對總價影響較大，發包人和承包人對景石的造型意見不一，影響了工程進度和合同總價。
案例5：某新建大學工程，采用初步設計完成后的EPC方式發包，總價合同形式。招標內容包括施工圖設計、采購、施工及工程保修。擬建建筑面積約6萬平方米，包括教學樓、本科生公寓、研究生中心、研究院樓、服務樓、附屬工程等。招標文件中的“發包人要求”對EPC承包范圍內的工作、界面、工藝要求、時間要求等作了詳細描述，并將初步設計圖紙作為附件在招標過程中一并提供給潛在投標人。在項目實施過程中，遇到了采購設備方面的問題，發包人和承包人對發包人要求和初步設計圖紙中未明確的設備技術要求是否屬于發包人要求的范圍產生了很大分歧，影響了項目的正常進度和順利實施。
三
案例分析
（一）發包人和承包人對發包人要求的理解不同
上述五則案例均因招標文件中的發包人要求不完備而引起，不難看出，發包人和承包人對同一事項的理解不一致往往會導致EPC項目實施過程中產生一系列問題。
對于發包人要求中未明確內容是否屬于發包人要求范圍的認定，會對發承包雙方合同價格的控制產生重大影響：如認定為屬于發包人要求范圍，則承包人要承擔合同總價變化的影響；如認定為變更，則發包人要承擔合同總價變化的影響。
案例1分析：招標文件中的“發包人要求”僅明確“項目工藝采用的生產流水線數量，PC構件年產量”，未明確具體 PC 構件的產品及生產工藝要求。擬生產的PC構件產品、相應的生產流水線設備及其基礎和工藝的不同對合同價格的影響非常大。
案例2分析：招標文件中的“發包人要求”沒有對“花園式”工廠的建設標準作進一步約定。廠區占地面積大，需要綠化的面積也大，綠化建設標準的不同對合同總價的影響非常大。
案例3分析：招標文件中的“發包人要求”明確公寓房采購“家具一批”，并明確了每間公寓房家具的功能要求，但沒有進一步明確所采購家具的材質、五金件及工藝要求。由于家具采購量大，因此家具的材質、五金件及工藝要求的不同對合同價格的影響非常大。
案例4分析：招標文件中的“發包人要求”明確要求景石為太湖石，需要具有瘦、漏、透的特征，并明確了景石的最小高度，但未明確景石的其他特征。景石采購數量多，景石的造型及高度不同對合同價格的影響非常大。
案例5分析：招標文件中的“發包人要求”對項目教學樓、服務樓中包含的報告廳和劇院所需設備的技術標準和要求描述不夠詳細，技術要求的不同對設備價格產生的影響非常大。
（二）發包人和承包人對發包人要求的編制和理解重視程度不夠
1．發包人方面的原因
（1）對發包人要求重視不夠，編寫內容簡單；
（2）因時間緊等原因，招標項目的發包人要求等前期資料準備不足，在項目實施過程被迫不斷添加和完善發包人要求；
（3）項目管理團隊專業力量不足。
2．承包人方面的原因
（1）在投標階段，投標工作重點主要集中在如何才能中標的投標規則上，對招標文件中影響合同順利履行的發包人要求和合同主要條款重視和研究不多；
（2）由于投標時間緊張，導致沒有足夠的時間研究發包人要求及招標文件的其他所有材料，未能在投標階段及時發現影響合同總價的重要因素。
（三）發包人和承包人站在各自的角度進行維權
對于發包人要求中未明確工藝要求或技術標準的內容，在項目實施過程中，發包人會不斷補充完善，承包人則會盡可能地降低成本和風險，追求利益最大化。上述發承包方角度不同的各自維權，會影響到項目的順利實施和合同總價的有效控制。
（四）EPC發包流于外在形式而缺乏實質內容
很多采用EPC模式發包的項目，往往徒有EPC發包的形式，在招標前期材料的準備和實施過程的管控等方面都缺乏實質內容，并不屬于真正意義上的EPC。
筆者在對上述五則案例進行標后調研時，五個項目的發包人、承包人均認為，招標階段發包人要求的完備與否對項目中標后EPC合同能否順利履行以及合同價格的影響非常大。
四
建議
發包人要求是招標文件的重要組成部分，實踐中，對于采用EPC方式發包的項目，筆者建議重點關注并做好五方面工作。
（一）項目要符合“建設內容明確、技術方案成熟”的要求
FIDIC《設計采購施工（EPC）/交鑰匙工程合同條件》（第2版，銀皮書）明確了不適用采用EPC發包方式的三種情形。
一是如果投標人沒有足夠的時間或信息仔細審核和檢查雇主（發包人）要求，或沒有足夠的時間或信息進行設計、風險評估研究和估價。
二是如果施工涉及實質性地下工程或投標人無法檢查的其他區域的工程，除非有特別規定說明不可預見的條件。
三是如果雇主（發包人）打算密切監督或控制承包人的工作，或審查大部分施工圖紙。
（二）建設單位要高度重視發包人要求的科學編寫
1．發包人要求是《住房和城鄉建設部、市場監管總局關于印發建設項目工程總承包合同（示范文本）的通知》（建市〔2020〕96號）中明確的招標文件的主要內容
《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》第二章第九條明確規定，建設單位應當根據招標項目的特點和需要編制工程總承包項目招標文件，主要包括以下內容：
（1）投標人須知；
（2）評標辦法和標準；
（3）擬簽訂合同的主要條款；
（4）發包人要求，列明項目的目標、范圍、設計和其他技術標準，包括對項目的內容、范圍、規模、標準、功能、質量、安全、節約能源、生態環境保護、工期、驗收等的明確要求；
（5）建設單位提供的資料和條件，包括發包前完成的水文地質、工程地質、地形等勘察資料，以及可行性研究報告、方案設計文件或者初步設計文件等；
（6）投標文件格式；
（7）要求投標人提交的其他材料。
2．發包人要求是隨招標文件一起發布的合同主要條款的重要組成部分
2021年1月1日施行的《建設項目工程總承包合同范本》（GF-2020-0216）在第二部分“通用合同條件”1.1.1.1項明確規定，合同是指根據法律規定和合同當事人約定具有約束力的文件，構成合同的文件包括合同協議書、中標通知書（如果有）、投標函及其附錄（如果有）、專用合同條件及其附件、通用合同條件、《發包人要求》、承包人建議書、價格清單以及雙方約定的其他合同文件。
此外，該范本還在1.5項明確，除專用合同條件另有約定外，專用合同條件及《發包人要求》等附件的解釋順序優先于通用合同條件。
3．“發包人要求”是《中華人民共和國標準設計施工總承包招標文件》（2012版）的重要組成部分
國家發展改革委等九部門聯合印發的《關于印發簡明標準施工招標文件和標準設計施工總承包招標文件的通知》（發改法規〔2011〕3018號）明確要求，依法必須進行招標的工程建設項目，設計施工一體化的總承包項目，其招標文件應當根據《中華人民共和國標準設計施工總承包招標文件》（2012版）（以下簡稱《標準文件》）編制。
同時規定，《標準文件》中的“投標人須知”（投標人須知前附表和其他附表除外）、“評標辦法”（評標辦法前附表除外）、“通用合同條款”，應當不加修改地引用。國務院有關行業主管部門可根據本行業招標特點和管理需要，對《標準文件》中的“專用合同條款”“發包人要求”“發包人提供的資料和條件”作出具體規定。
《標準文件》第二章“投標人須知”明確，“發包人要求”為招標文件的組成部分，投標文件應當對招標文件有關招標范圍、投標有效期、工期、質量標準、發包人要求等實質性內容作出響應。第三章“評標辦法”明確，“承包人建議”符合第五章“發包人要求”的規定為投標文件的響應性評審條款。第五章“發包人要求”由招標人根據行業標準設計施工總承包招標文件（如有）、招標項目具體特點和實際需要編制，并與“投標人須知”“通用合同條款”“專用合同條款”相銜接。
（三）發包人要求的編制應力求科學、專業、準確
固定總價方式的EPC項目發包，發包人要求的編制一定要留有充足的時間并進行充分的市場調研。建設單位如果沒有足夠的專業管理力量投入，可以委托專業的全過程咨詢團隊共同參與發包人要求的編制。
發包人要求需要保證發包人引用的原始數據和資料、對工程或其任何部分的功能要求、對工程的工藝安排或要求、技術標準和要求、試驗檢驗標準和要求、承包人在實施過程中無法核實的數據和資料的準確性。
（四）投標人投標前應認真閱讀并復核發包人要求
投標人在項目投標前，應充分了解招標文件中的具體內容。招標投標過程中，投標人應認真閱讀并復核發包人要求，發現缺漏、錯誤或違法的，應及時書面通知發包人，并要求其改正。
（五）發承包雙方均要增強契約意識
（六）EPC項目發包人要求的主要內容
編制發包人要求是EPC項目發包前建設單位的重點工作之一。EPC項目招標一定要有一份完備的發包人要求，這是一項技術性、實踐性都非常強的工作，涵蓋EPC項目建設全過程，而且專業性強、涉及專業眾多。
根據《標準文件》的要求，發包人要求應盡可能清晰準確，對于可以進行定量評估的工作，發包人要求不僅應明確規定其產能、功能、用途、質量、環境、安全，并且應規定偏離的范圍和計算方法，以及檢驗、試驗、試運行的具體要求。對于承包人負責提供的有關設備和服務，對發包人人員進行培訓和提供一些消耗品等，在發包人要求中應一并明確規定。
發包人要求通常包括但不限于以下內容：
1．功能要求
（1）工程的目的；
（2）工程規模；
（3）性能保證指標（性能保證表）；
（4）產能保證指標。
2．工程范圍
（1）概述；
（2）包括的工作：永久工程的設計、采購、施工范圍，臨時工程的設計與施工范圍，以及竣工驗收、技術服務、培訓、保修等工作范圍；
（3）工作界區；
（4）發包人提供的現場條件：施工用電、施工用水和施工排水；
（5）發包人提供的技術文件。除另有批準外，承包人的工作需要遵照發包人的下列技術文件:發包人需求任務書、發包人已完成的設計文件。
3．工藝安排或要求（如有）
4．時間要求
（1）開始工作時間；
（2）設計完成時間；
（3）進度計劃；
（4）竣工時間；
（5）缺陷責任期；
（6）其他時間要求。
5．技術要求
（1）設計階段和設計任務；
（2）設計標準和規范；
（3）技術標準和要求；
（4）質量標準；
（5）設計、施工和設備監造、試驗（如有）；
（6）樣品；
（7）發包人提供的其他條件，如發包人或其委托的第三人提供的設計、工藝包、用于試驗檢驗的工器具等，以及據此對承包人提出的予以配套的要求。
6．竣工試驗
（1）第一階段，如對單車試驗等的要求，包括試驗前準備；
（2）第二階段，如對聯動試車、投料試車等的要求，包括人員、設備、材料、燃料、電力、消耗品、工具等必要條件；
（3）第三階段，如對性能測試及其他竣工試驗的要求，包括產能指標、產品質量標準、運營指標、環保指標等。
7．竣工驗收
8．竣工后試驗（如有）
9．文件要求
（1）設計文件及其相關審批、核準、備案要求；
（2）溝通計劃；
（3）風險管理計劃；
（4）竣工文件和工程的其他記錄；
（5）操作和維修手冊；
（6）其他承包人文件。
10．工程項目管理規定
（1）質量；
（2）進度，包括里程碑進度計劃（如果有）；
（3）支付；
（4）健康、安全與環境管理體系；
（5）溝通；
（6）變更。
11．其他要求
（1）對承包人的主要人員資格要求；
（2）相關審批、核準和備案手續的辦理；
（3）對項目業主人員的操作培訓；
（4）分包；
（5）設備供應商；
（6）缺陷責任期的服務要求。
五
結語
建設內容明確、技術方案成熟的項目，建設單位可根據項目特點，在可行性研究或方案設計或初步設計完成后，以工程投資估算或概算為經濟控制指標，以限額設計為控制手段進行EPC招標。
EPC項目通常采用總價合同方式，除合同約定可以調整的情形外，合同總價一般不予調整。總價合同方式下的EPC項目，在招標階段需要對招標文件中的發包人要求進行詳細描述，避免因發包人要求描述不完備帶來項目實施過程中合同價格等方面的糾紛，以保證項目順利實施，更快更好發揮投資效益。
作者：徐 賢
作者單位: 蘇州華星工程造價咨詢有限公司
來源：來源：《招標采購管理》2022年第6期
