單位：傅立海，中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)設(shè)計(jì)院有限公司山東分公司；張慶旺、李玉振，中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)山東有限公司

招標(biāo)失敗會(huì)浪費(fèi)招標(biāo)投標(biāo)各方大量的人力、物力和財(cái)力，嚴(yán)重影響采購(gòu)效率以及企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。本文結(jié)合通信運(yùn)營(yíng)商的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，列舉了招標(biāo)失敗的三種常見(jiàn)情形，分析了產(chǎn)生原因，同時(shí)對(duì)如何防止招標(biāo)失敗、提高采購(gòu)效率進(jìn)行了深入探討，并提出了意見(jiàn)建議。

一

引言

《通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（工信部27號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）第二條第二款規(guī)定，“通信工程建設(shè)項(xiàng)目，是指通信工程以及與通信工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。其中，通信工程包括通信設(shè)施或者通信網(wǎng)絡(luò)的新建、改建、擴(kuò)建、拆除等施工；與通信工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成通信工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)通信工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；與通信工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成通信工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)”。

通信工程建設(shè)項(xiàng)目是通信運(yùn)營(yíng)商招標(biāo)采購(gòu)的主體，具有地點(diǎn)分散、數(shù)量多、單項(xiàng)工程規(guī)模小、重復(fù)性強(qiáng)等特點(diǎn)，在采購(gòu)過(guò)程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)招標(biāo)失敗的情況。招標(biāo)失敗不僅會(huì)延長(zhǎng)采購(gòu)周期，影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，還會(huì)增加招標(biāo)投標(biāo)雙方的交易成本，造成社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，科學(xué)分析招標(biāo)失敗的原因，并提出有效的防范措施，對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用具有重要意義。 

二

招標(biāo)失敗常見(jiàn)情形 

（一）投標(biāo)人數(shù)量不足

《辦法》第二十七條第一款規(guī)定，“通信工程建設(shè)項(xiàng)目投標(biāo)人少于3個(gè)的，不得開(kāi)標(biāo)，招標(biāo)人在分析采購(gòu)失敗的原因并采取相應(yīng)措施后，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)。劃分標(biāo)段的通信工程建設(shè)項(xiàng)目某一標(biāo)段的投標(biāo)人少于3個(gè)的，該標(biāo)段不得開(kāi)標(biāo)，招標(biāo)人在分析采購(gòu)失敗的原因并采取相應(yīng)措施后，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)該標(biāo)段重新招標(biāo)”。根據(jù)該規(guī)定，在采購(gòu)文件發(fā)售階段，無(wú)潛在投標(biāo)人報(bào)名或投標(biāo)人數(shù)量達(dá)不到依法開(kāi)標(biāo)的規(guī)定，導(dǎo)致招標(biāo)失敗。

（二）投標(biāo)人被否決過(guò)多

《辦法》第三十四條第二款規(guī)定，“部分投標(biāo)人在開(kāi)標(biāo)后撤銷(xiāo)投標(biāo)文件或者部分投標(biāo)人被否決投標(biāo)后，有效投標(biāo)不足3個(gè)且明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)否決全部投標(biāo)。有效投標(biāo)不足3個(gè)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)未否決全部投標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)在評(píng)標(biāo)報(bào)告中說(shuō)明理由”。在評(píng)審階段，初步評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)包括形式評(píng)審、資格評(píng)審和響應(yīng)性評(píng)審。投標(biāo)人在投標(biāo)時(shí)未對(duì)初步評(píng)審的實(shí)質(zhì)性條款作出響應(yīng)或遺漏響應(yīng)，導(dǎo)致被否決投標(biāo)。通過(guò)初步評(píng)審的投標(biāo)人數(shù)量達(dá)不到采購(gòu)文件規(guī)定的中標(biāo)候選人推薦數(shù)量或明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，導(dǎo)致招標(biāo)失敗。

（三）招標(biāo)終止

實(shí)踐中，一般有四類(lèi)情形會(huì)導(dǎo)致招標(biāo)終止。一是不可抗力因素，即發(fā)生了不能預(yù)見(jiàn)、不能避免且不能克服的客觀情況，致使招標(biāo)無(wú)法進(jìn)行。二是招標(biāo)人的采購(gòu)需求發(fā)生變更。三是排名第一的中標(biāo)候選人放棄中標(biāo)、不按照采購(gòu)文件的要求提交履約保證金，或者被查實(shí)存在影響中標(biāo)結(jié)果的違法行為等情形。四是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)違反法律規(guī)定而被終止招標(biāo)。 

三

招標(biāo)失敗的原因 

（一）招標(biāo)人方面

1.采購(gòu)方式選擇不當(dāng)

《辦法》第六條明確規(guī)定，“技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇”和“采用公開(kāi)招標(biāo)方式的費(fèi)用占項(xiàng)目合同金額的比例過(guò)大”的項(xiàng)目，可以采取邀請(qǐng)招標(biāo)方式。但招標(biāo)人有時(shí)不分析項(xiàng)目的特殊性和市場(chǎng)行情，在采購(gòu)方式選擇上盲目向高從嚴(yán)，對(duì)本應(yīng)邀請(qǐng)招標(biāo)的項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)，導(dǎo)致招標(biāo)失敗率增加。

2.采購(gòu)文件編制不合理

一是資格或參數(shù)要求過(guò)高，招標(biāo)人在編制采購(gòu)文件時(shí)，提出比項(xiàng)目實(shí)際需求更高或不相關(guān)的資格條件，設(shè)置過(guò)高的技術(shù)指標(biāo)，導(dǎo)致只有少量或特定投標(biāo)人符合要求，造成大量投標(biāo)人被否決投標(biāo)。二是實(shí)質(zhì)性條款不明確，采購(gòu)文件中存在實(shí)質(zhì)性條款標(biāo)識(shí)不清、要求不明，容易導(dǎo)致投標(biāo)人遺漏而被否決投標(biāo)。三是商務(wù)條款不合理，因存在實(shí)施區(qū)域或份額劃分不均衡、付款條件不及時(shí)、“霸王”條款等，導(dǎo)致潛在投標(biāo)人認(rèn)為弊多利少而放棄投標(biāo)。

3.主動(dòng)尋源意識(shí)不強(qiáng)

發(fā)出采購(gòu)公告后，招標(biāo)人往往坐等投標(biāo)人購(gòu)買(mǎi)采購(gòu)文件。一是主動(dòng)尋源意愿淡薄。通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)公告法定發(fā)布媒體是中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)（http://www.cebpubservice.com/）和通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理信息平臺(tái)（https:// txzbqy.miit.gov.cn），同時(shí)通信運(yùn)營(yíng)商按照其所在集團(tuán)的規(guī)定在各自招標(biāo)投標(biāo)平臺(tái)發(fā)布公告，并未全部實(shí)現(xiàn)向供應(yīng)商庫(kù)內(nèi)的目標(biāo)供應(yīng)商定向推送信息，未能全部實(shí)現(xiàn)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)手機(jī)端的定向提醒。二是采購(gòu)文件發(fā)售期短。采購(gòu)公告發(fā)布期雖滿足法定時(shí)限要求，但部分采購(gòu)文件的發(fā)售截止時(shí)間在節(jié)假日，造成潛在投標(biāo)人不能及時(shí)獲取信息，從而錯(cuò)失良機(jī)。

4.采購(gòu)需求變更

在采購(gòu)過(guò)程中，招標(biāo)人可能因需求變更或技術(shù)方案變化，使得原有采購(gòu)內(nèi)容發(fā)生重大調(diào)整，此時(shí)招標(biāo)人通常會(huì)終止采購(gòu)或重新組織采購(gòu)。

（二）投標(biāo)人方面

1.投標(biāo)文件質(zhì)量差

投標(biāo)人不按照采購(gòu)文件的規(guī)定制作投標(biāo)文件，經(jīng)常發(fā)生錯(cuò)放漏放資質(zhì)證書(shū)、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、法定代表人授權(quán)委托書(shū)、聯(lián)合體協(xié)議書(shū)，以及使用無(wú)效業(yè)績(jī)或業(yè)績(jī)達(dá)不到資格條件、報(bào)價(jià)超過(guò)最高投標(biāo)限價(jià)、不滿足采購(gòu)文件的實(shí)質(zhì)性條款等情況，導(dǎo)致被否決投標(biāo)的情形屢見(jiàn)不鮮。

2.被質(zhì)疑事項(xiàng)成立

部分通信運(yùn)營(yíng)商采取公示否決原因、公示中標(biāo)候選人業(yè)績(jī)等方式接受更廣泛的社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)招標(biāo)工作公開(kāi)、公平和公正開(kāi)展。公示期間，投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，提出異議或投訴，如中標(biāo)人存在弄虛作假、圍標(biāo)串標(biāo)、失信等行為，經(jīng)過(guò)查實(shí)被異議或投訴事項(xiàng)成立的，中標(biāo)人會(huì)被取消中標(biāo)資格；若遞補(bǔ)中標(biāo)候選人不成功，也會(huì)導(dǎo)致招標(biāo)失敗。

（三）市場(chǎng)環(huán)境方面

1.標(biāo)的物具有特殊性

一是處于賣(mài)方市場(chǎng)的貨物，如采用高新技術(shù)的通信設(shè)備，技術(shù)含量高，潛在投標(biāo)人處于行業(yè)壟斷地位，對(duì)于性?xún)r(jià)比不高的項(xiàng)目，潛在投標(biāo)人參與的意愿較低。二是地域?qū)傩悦黠@的工程，中標(biāo)人需要花費(fèi)時(shí)間、精力熟悉當(dāng)?shù)厍闆r和協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)囟喾劫Y源，才能保證項(xiàng)目順利實(shí)施，且異地企業(yè)履約難度較大。三是履約成本高的服務(wù)，如現(xiàn)網(wǎng)設(shè)備的改造、升級(jí)類(lèi)項(xiàng)目，其他品牌的廠商中標(biāo)后履約存在成本高、難度大、利潤(rùn)低等情況。

2.發(fā)生情勢(shì)變更情況

《民法典》第五百三十三條規(guī)定，“合同成立后,合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)的、不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化，繼續(xù)履行合同對(duì)于當(dāng)事人一方明顯不公平的，受不利影響的當(dāng)事人可以與對(duì)方重新協(xié)商；在合理期限內(nèi)協(xié)商不成的，當(dāng)事人可以請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者解除合同。”實(shí)踐中，有些項(xiàng)目投標(biāo)有效期時(shí)間較長(zhǎng)，而標(biāo)的物或原材料價(jià)格受市場(chǎng)影響波動(dòng)較大，從投標(biāo)至合同簽訂時(shí)間跨度大，投標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)格遠(yuǎn)低于簽訂合同時(shí)的市場(chǎng)價(jià)，投標(biāo)人繼續(xù)履約損失更大，往往不得不放棄中標(biāo)。

四

有效預(yù)防招標(biāo)失敗 

（一）謀定后動(dòng)，穩(wěn)妥啟動(dòng)招標(biāo)流程

通信運(yùn)營(yíng)商應(yīng)立足企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，把握政策動(dòng)向，充分調(diào)研業(yè)務(wù)需求，多方論證技術(shù)方案，在確保技術(shù)方案成熟、資金來(lái)源落實(shí)的前提下開(kāi)展招標(biāo)工作，除不可抗力因素外，最大限度地避免招標(biāo)過(guò)程中的變更。

（二）棄繁就簡(jiǎn)，合理選擇采購(gòu)方式

 招標(biāo)人應(yīng)改變逢采必招、招則公開(kāi)、凡事“就高”的思路。“公開(kāi)無(wú)過(guò)，邀請(qǐng)有弊”是片面追求形式上的更嚴(yán)格，但嚴(yán)重影響了采購(gòu)效率、增加了采購(gòu)成本。針對(duì)具體的采購(gòu)項(xiàng)目，凡是達(dá)到依法必須招標(biāo)規(guī)定的，應(yīng)嚴(yán)格采用招標(biāo)方式；符合邀請(qǐng)招標(biāo)條件的，完全可采取邀請(qǐng)招標(biāo)方式。此外，對(duì)于非依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，可按照企業(yè)的采購(gòu)管理規(guī)定，采取比選、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等非招標(biāo)采購(gòu)方式，簡(jiǎn)捷高效地完成采購(gòu)工作。

（三）多措并舉，加大供應(yīng)尋源力度

1.擴(kuò)大采購(gòu)公告的發(fā)布范圍

除了法定媒介、通信運(yùn)營(yíng)商招標(biāo)采購(gòu)平臺(tái)外，利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過(guò)企業(yè)微信公眾號(hào)等方式有效擴(kuò)大公開(kāi)范圍，提高手持終端的便閱性，擴(kuò)大受眾范圍。

2.延長(zhǎng)采購(gòu)公告發(fā)布時(shí)間

對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、潛在投標(biāo)人少的項(xiàng)目，可發(fā)布預(yù)采購(gòu)公告。在發(fā)布正式采購(gòu)公告時(shí)，適度延長(zhǎng)采購(gòu)文件發(fā)售期限，確保潛在投標(biāo)人有充裕的準(zhǔn)備時(shí)間。

3.改變采購(gòu)尋源方式

建立動(dòng)態(tài)的供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫(kù)，按照產(chǎn)品或服務(wù)目錄實(shí)現(xiàn)標(biāo)的物與投標(biāo)人的對(duì)應(yīng)和映射關(guān)系，通過(guò)信息化系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、精準(zhǔn)分析，向潛在投標(biāo)人定向推送采購(gòu)公告信息。

（四）合法合規(guī)，科學(xué)編制采購(gòu)文件

 1.寬入嚴(yán)出

寬入就是要降低門(mén)檻，減少非必要的資格條件和業(yè)績(jī)要求，讓更多潛在投標(biāo)人有參與機(jī)會(huì)。

嚴(yán)出就是要在符合資格條件的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)中選優(yōu)。

 2.條件適配

合理設(shè)置采購(gòu)文件的資質(zhì)要求、業(yè)績(jī)門(mén)檻，杜絕排斥潛在投標(biāo)人的條款、與標(biāo)的物不相關(guān)的資格條件，提倡將招標(biāo)前的技術(shù)規(guī)范書(shū)公開(kāi)征求建議，廣泛聽(tīng)取各潛在投標(biāo)人的意見(jiàn)并接受監(jiān)督。

 3.事清理明

事清就是采購(gòu)什么、采購(gòu)多少、技術(shù)要求是什么，以顯著的方式標(biāo)明實(shí)質(zhì)性要求、條件以及不滿足實(shí)質(zhì)性要求和條件的投標(biāo)將被否決的提示。對(duì)于非實(shí)質(zhì)性要求和條件，應(yīng)當(dāng)規(guī)定允許偏差的最大范圍、最高項(xiàng)數(shù)和調(diào)整偏差的方法。

理明就是要求采購(gòu)文件條款合理、邏輯清晰、評(píng)分辦法明確，細(xì)化提供什么材料以及如何提供。合法合規(guī)是編制采購(gòu)文件的基礎(chǔ)，合理可行是減少招標(biāo)失敗的基本要求。

（五）溫馨提醒，積極創(chuàng)造投標(biāo)條件

采購(gòu)過(guò)程是供需雙方共同努力、共同達(dá)成合作目標(biāo)的過(guò)程。招標(biāo)人可在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，公平公開(kāi)公正地向潛在投標(biāo)人提供幫助與支持，共同促進(jìn)合作目標(biāo)的達(dá)成。如通過(guò)溫馨提醒的方式告知潛在投標(biāo)人注意事項(xiàng)、常見(jiàn)的否決情形、招標(biāo)投標(biāo)平臺(tái)的操作流程等，與采購(gòu)文件一起發(fā)送給潛在投標(biāo)人，最大限度地降低因制作投標(biāo)文件疏忽導(dǎo)致的否決。

（六）致力創(chuàng)新，不斷豐富評(píng)標(biāo)手段

1.借助信息化手段識(shí)別圍標(biāo)串標(biāo)行為

 通信運(yùn)營(yíng)商的電子招標(biāo)投標(biāo)平臺(tái)應(yīng)具備投標(biāo)人計(jì)算機(jī)MAC地址、CPU序列號(hào)、數(shù)據(jù)儲(chǔ)存設(shè)備序列號(hào)、投標(biāo)文件相似度和計(jì)價(jià)軟件加密鎖序列號(hào)的識(shí)別能力，這樣評(píng)委才能借助平臺(tái)來(lái)判斷不同投標(biāo)人是否用同一臺(tái)計(jì)算機(jī)上傳文件，不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件是否為同一作者，以此來(lái)認(rèn)定是否存在圍標(biāo)串標(biāo)行為。

 2.多渠道識(shí)別造假行為

對(duì)于人員資格證書(shū)，如投標(biāo)文件中所需的注冊(cè)一級(jí)建造師、監(jiān)理工程師、造價(jià)咨詢(xún)工程師等，可以通過(guò)全國(guó)建筑市場(chǎng)監(jiān)管公共服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行驗(yàn)真。

對(duì)于同類(lèi)業(yè)績(jī)，目前國(guó)家尚無(wú)公共的業(yè)績(jī)查詢(xún)平臺(tái)，通信運(yùn)營(yíng)商可以從本企業(yè)供應(yīng)鏈系統(tǒng)或合同系統(tǒng)中提取數(shù)據(jù)，開(kāi)放專(zhuān)用于評(píng)標(biāo)驗(yàn)真的賬號(hào)，實(shí)施小范圍內(nèi)的驗(yàn)真；對(duì)于其他企業(yè)或行業(yè)的業(yè)績(jī)，可讓投標(biāo)人在提供合同的同時(shí)附帶提供結(jié)算發(fā)票，通過(guò)發(fā)票驗(yàn)真倒推合同真?zhèn)巍?/span>

對(duì)于社保證明，目前并未實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，尚處于各省自管狀態(tài)，對(duì)于可通過(guò)網(wǎng)站登錄或手機(jī)掃碼驗(yàn)證的，可讓投標(biāo)人提供驗(yàn)真截圖并在投標(biāo)文件中提供驗(yàn)真方式和途徑，供評(píng)委核驗(yàn)。

五

結(jié)束語(yǔ)

本文結(jié)合通信運(yùn)營(yíng)商行業(yè)特點(diǎn)，通過(guò)分析招標(biāo)失敗的原因，提出了具體的防范措施，可有效地優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、降低招標(biāo)失敗率和提高采購(gòu)效率。在日常工作中，因每個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目各具特點(diǎn)，導(dǎo)致招標(biāo)失敗的原因各異，故需要采購(gòu)人員不斷更新理念、因地制宜、循因施策，才能真正激發(fā)市場(chǎng)交易主體活力，不斷賦予企業(yè)持續(xù)發(fā)展的新動(dòng)能。