PPP項目采購價格評審因素設置
PPP項目采購中要根據項目特點和采購需求合理設定有說服力的價格評審依據,使價格分既有針對性又有合理性，讓采購人招到安全可靠的合作伙伴。本文對PPP項目的價格評審因素設置進行了深入研究，分析了不同計算方式下綜合評估法中評審因素的構成，為PPP項目評審標準的設置提供了較好的借鑒。
競價是PPP項目采購評審重要組成，無論政府付費、缺口補助或使用者付費項目，通過項目采購競價，可確定合作期政府補助額度上限，或作為項目政府指導價、政府定價的成本監審主要依據。當前國內PPP項目采購價格評審因素設置尚無統一規范，部分項目采購文件評審標準關于價格分值比例、價格構成因素、評審因素權重、評審細則等設置不盡合理，自由裁量權過大，甚至出現價格評審因素漏項、評審標準與方法違反規定等現象，給后期項目執行帶來隱患。
一、PPP項目采購方式及評審方法
根據政府采購法律法規政策及PPP相關政策文件，招標和競爭性磋商、競爭性談判以及單一來源采購都是PPP項目招選合作伙伴的合規方式。公開招標是國內PPP項目采購主導方式，輔助采購方式為競爭性磋商，主要評審方法是綜合評分法。
（一）公開招標采購
公開招標是指采購人按照規定的程序，在特定的媒體上發布公告，邀請不特定供應商參與采購，并在指定的交易平臺（場所）交易，接受行政監督部門監管，從而實現充分競爭，優選中標供應商，達到公共資源優化配置目的。
招標方式采購評標方法分為最低評標價法和綜合評分法。最低評標價法適用于通用貨物和服務，屬于市場競爭充分的標準化產品。較為復雜的貨物和服務項目，需要綜合考量供應商的技術、資質、經驗業績、財務狀況、信用等，采用綜合評分法。采購人根據項目采購需求合理設定評審因素，并設定每個評審因素權值，評審小組按照招標文件規定的標準和方法對各評價指標進行評分，計算每個有效投標人投標總分，以總分排名第一的供應商作為中標候選人。因PPP項目屬于投資類項目，且大多采用建設承包商與社會資本合并方式招標，采購評審因素較為復雜，宜采用綜合評分法。
（二）競爭性磋商
競爭性磋商采購主要適用于政府購買服務，是PPP項目采購方式中數量僅次于公開招標的采購方式。其主要流程是：采購方式申請批準，公告邀請或推薦供應商，編制磋商文件和發出磋商文件，供應商提交首次響應文件，磋商小組組織對響應文件評審，與供應商磋商，供應商按照磋商文件變動和磋商小組要求重新提交響應文件，提交最后報價。磋商小組對提交最后報價的供應商響應文件和最后報價進行綜合評分。
二、綜合評分法價格評審因素設置
PPP項目采購可以評估的因素有社會資本的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力、投融資能力、商務報價、信用狀況等，其中商務報價是綜合評分法的重要構成。
（一）分值比例設置
政府購買服務項目綜合評分法的價格分值占總分值的比重不低于10%。根據慣例，PPP項目采購評審價格分值按百分制不超過50分，故價格分一般為10～50分為宜。依據項目商業風險合理設置價格分值比例，PPP項目建設、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，財務風險與運營維護風險密切相關，這里側重以項目運營維護風險衡量項目采購價格分值比例。
PPP項目運營維護風險有兩個維度。一是績效運維考核達標和成本超支風險，即項目運營維護技術難度和工作量及成本費用占比（T），項目運營維護技術要求高、內容復雜、項目年度運維成本占項目年度總成本比例高，則屬于強運營項目；二是使用者付費收入風險（S），項目年度使用者付費占項目年度總成本比例高，屬于經營性較強項目。根據T指標分為三個等級，按照低、中、高分別取值20分、15分、10分；根據項目付費機制及行業壟斷性取S值，政府付費取值30分，缺口補助取值20分，其中壟斷性項目取值25分，使用者付費取值10分，其中壟斷性項目取20分。
1．政府付費項目（40~50分）
（1）工程類項目。僅有少量維護維修管養的工程類PPP，如免費交通、市政園林等，運營屬性弱，T值取20分，S值取30分，價格分值50分。
（2）壟斷性項目。如垃圾處理、污水處理、環衛一體化等項目，運營屬性強，T值取10分，S值取30分，價格分值40分。
其他政府付費類項目分值按40~50分自由裁量。
2．缺口補助項目（30~40分）
（1）使用者付費占比10%以下項目。如景觀園林類設置便民服務收費項目，運營屬性較弱，T值取20分，S值取20分，價格分值40分。
（2）壟斷性項目。如供水等項目，運營屬性強，T值取10分，S值取25分，價格分值35分。
（3）非壟斷性項目。如旅游、教育、醫療等項目，T值取10分，S值取20分，價格分值30分。
3．使用者付費項目（20~30分）
（1）壟斷性項目。如供電、供氣、供熱等項目，運營屬性強，T值取10分，S值取20分，價格分值30分。
（2）非壟斷性項目。如教育、醫療、養老等項目，運營屬性強，T值取10分，S值取10分，價格分值20分。
（二）競價要素與評審因素構成
競價要素根據項目年度全部成本構成設置，其與項目行業類別、付費公式、付費機制密切相關；評審因素是針對競價要素，為便于后期調價或計費而采取一定的轉化措施，作為供應商報價依據。按付費機制為缺口補助進行分析，即：
當年可行性缺口補助金額=年度可用性付費+年度運營維護成本及利潤?年度使用者付費
當年度使用者付費為“零”時視為政府付費項目，年度使用者付費收入“大于或等于項目年度全部成本”時視為使用者付費項目。
1．按照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）付費公式設置（見圖1）
（1）項目全部建設成本。即工程費用、工程建設其他費和建設期利息，以經審計的項目竣工決算為準。項目采購時可以參加競價的要素主要有勘察設計費（如有）和建筑安裝工程費，PPP項目采購前大多為方案設計階段，無造價預算和工程量清單，因此本項價格評審因素轉化為勘察設計費費率（按照工程竣工結算金額計費）和建筑安裝工程費下浮率（按施工圖預算下浮率）。
（2）折現率。項目實施方案財務測定值，參照地方政府債券收益率設定，可不參與競價，在實施方案中應該明確折現率的運營期調價機制和計算方法。
（3）合理利潤率。根據實施方案財務測算值設定項目評審因素限價。
（4）年度運營成本。根據不同項目運營需求由實施方案測算成本構成及數量和單價，設定評審因素限價，運營期運營成本按照CPI調價。
（5）當年使用者付費。根據實施方案財務測算值設定采購限價。
（6）運營期政府補助總額。屬于聯動指標，根據項目全部建設成本、折現率、合理利潤率、運營維護成本和使用者付費以及CPI調價，測算出項目全生命周期政府補助總額，設定評審因素限價，主要防止投標人不平衡報價。
2．按照年金法付費公式設置
當年可行性缺口補助金額=當年資本金及回報（）+當年融資及利息（）+年度運營維護成本及利潤?年度使用者付費
其中，P為項目資本金數額，Q為項目融資數額，i為資本金回報率，j為融資利率，m為支付年數。
（1）P與Q兩者相加即為項目全部建設成本，按照實施方案資本金比例分割。因此本項評審因素為勘察設計費費率（如有）和建筑安裝工程費下浮率，便于項目竣工決算計算P與Q值。
（2）資本金回報率。為便于運營期調價，該競價要素一般按照貸款基礎利率（LPR）定價機制加點（加點可為負值）作為評審因素。
（3）融資利率。評審因素同上，一般融資利率采購限價低于資本金回報率限價。
（4）年度運營維護成本及利潤。根據實施方案財務測算值設定采購限價，成本和利潤率可以分設，也可以合并報價。
（5）當年使用者付費，即為評審因素。
（6）運營期政府補助總額，為評審因素。
3．按量付費公式設置
按使用量或加工處理量付費的PPP項目，可將項目全部成本計入產品單價，實施方案設定保底使用量，根據績效考核按量付費，即：
當年可行性缺口補助金額=年度實際使用量×（初始報價?用戶付費價格）+（年度保底量?年度實際使用量）×初始報價?不足使用量的可變成本
此類項目大多為壟斷性項目，用戶付費價格由政府通過成本監審和特定程序制定，初始報價屬于“影子價”。當用戶付費價格為“零”時屬于政府付費，用戶付費價格等于初始報價時為使用者付費。
該種情形下價格評審因素為產品加工處理單價，但報價應附價格測算清單，便于運營期項目成本監測。
（三）評審因素權重
根據PPP項目行業特點，結合項目付費公式，綜合考量項目政府補助成本構成、運營風險和使用者付費情況，合理設置價格評審因素分數權重，讓權重能夠匹配報價指標對政府補助金額的敏感性，如表1所示。
（四）評審細則
PPP項目采購價格評審因素較多，評審細則除規范評審標準和方法外，還應該對評審因素做出闡釋，明確競價要素與評審因素的邏輯關系，就投標報價是否符合限價要求，報價組成是否存在不合理，是否存在需要注意的事項等做出說明。
三、PPP項目價格評審因素與傳統貨物服務價格因素區別
根據政策規定，綜合評分法中報價得分按低價優先法計算，在有效投標中報價最低的投標人得滿分，作為評標基準價，其他投標人某一價格評審因素報價得分=(評標基準價／投標報價)×某一價格評審因素權值。
傳統的貨物和服務招標采購，采購人根據采購需求測算采購價格，并根據測算情況在財政預算內設定采購限價。因此，低價優先法中的“價”是指供應商針對采購標的報價，對采購人來說是貨物服務具體的直接的價格，在滿足采購需求前提下，價格優先。PPP項目采購價格評審因素較為復雜，某些競價要素不能直接作為評審因素，需加以轉換，其實供應商報價屬于報參數，與低價優先法的“價”有所區別。
1.直接價格
項目運營維護成本、產品初始報價、政府補助總額等既是項目價格構成要素，也是評審因素，適用低價優先法。
2.間接價格
資本金回報、融資利率、合理利潤率等與項目價格相關，但不屬于直接報價，其中資本金回報、融資利率一般需調整為LPR加點報價。在計算報價得分上同樣適用低價優先法。
3.“高價”優先
建筑安裝工程費需調整為施工圖預算下浮率作為評審因素，施工圖預算下浮率報價數值越高，項目決算投資額越低，得分越高；使用者付費金額屬于直接報價，該報價越多，則政府補助越少，對采購人來說“價”越低，得分越高。故一般評審辦法會設定最低報價限額，報價數值最高的投標人得滿分，作為評標基準價，其他投標人得分=(投標報價／評標基準價)×評審因素權值。
四、結論
PPP屬于投資類項目，項目采購價格分評審設置與傳統工程招標及貨物與服務采購區別較大。價格分值占比應與項目商業風險掛鉤，風險愈小，價格分占比應愈高；價格評審因素配置需與項目全生命周期成本構成因素相關聯；價格因素權重與項目全生命周期成本構成比例相關；價格評審細則或評審辦法在滿足低價優先的同時應甄別該報價因素對項目成本構成是正相的還是反相的，從而采用不同分值計算方法。
