PPP是適應國家治理現代化、加快政府職能轉變、提升公共服務質量和效率的一場體制機制變革。近年來PPP模式在我國飛速發展的同時也不可避免地暴露出了許多問題，必須對PPP模式存在的問題進行及時梳理并提出相應的解決建議。本文從實務角度針對PPP項目招標采購階段存在的問題進行研究，分析其形成的原因及后果，提出相應的對策建議，以期有助于PPP項目的推行。

一、PPP項目招標采購的含義

PPP項目招標采購是指政府為達成權利義務平衡、物有所值的PPP項目合同，遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，按照相關法規要求完成PPP項目識別和準備等前期工作后，依法選擇社會資本的過程。與傳統建設項目中標方只需完成工程建設不同，PPP項目中標社會資本不僅需要完成工程建設，也需要在長達幾十年的運營期內對項目持續的運營和維護，接受政府的定期考核及按效付費，在運營期末將項目移交給政府。因此，PPP項目的采購方式、采購程序和監管方式遵循《招標投標法》與《政府采購法》的規定，但一定程度上又區別于傳統招標投標和政府采購。

二、PPP項目招標采購過程中存在的問題

（一）招標采購適用法規尚未厘清

《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）第二條明確規定，“PPP項目實施機構在項目實施過程中選擇合作社會資本適用《政府采購法》”；《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》進一步明確，“PPP實施單位應當根據經批準的實施方案，按照政府采購有關法律制度規定程序選擇社會資本”。但《招標投標法（修訂草案公開征求意見稿）》第三條規定，“采取政府和社會資本合作模式的工程建設項目，達到規定規模標準的，選擇社會資本方必須進行招標”，即PPP項目的采購應依據《招標投標法》。財政部將PPP項目納入《政府采購法》的邏輯在于，PPP項目雖然包含工程施工，但是政府方是依據運營期的運營情況和績效考核結果給社會資本付費，并非對工程施工進行付費。政府方不是在購買建設工程，而是在購買社會資本方提供的公共服務。而國家發改委將PPP項目納入《招標投標法》的邏輯在于，PPP項目核心是工程建設，是對完整工程項目及其附屬服務的采購，在滿足項目性質及規模條件情況下，應采用招標選擇社會資本。國家部委層面出臺的PPP法規相互沖突的現象由來已久，若不能通過頂層設計厘清法規條款之間的邏輯關系及適用范圍，在實務層面將難以操作。

（二）參與方對PPP的錯誤認知

由于PPP理念在中國興起時間較晚，且受傳統觀念的影響，項目參與各方對PPP項目的認知仍停留在傳統工程項目的運作上，實務中以工程施工為重心或僅僅把PPP作為融資手段。政府方在規劃招標投標方案時，關注點集中在建安下浮率、建設工期、融資成本、付費總金額和付款節點等傳統指標上，而對運營績效考核、風險控制和回報機制等PPP核心要素關注甚少，評分指標設置也普遍重建設、輕運營，未能將風險共擔和利益共享的理念融入招標采購活動中。而參與PPP項目的社會資本大多數是由施工企業轉型而來，普遍缺少前期工程投融資策劃及后期項目運營的人才隊伍，既不愿意承擔運營風險，也不具備運營能力，項目投標過程中往往關注PPP項目的施工利潤，對如何通過運營產生收益以及能產生多少運營收益卻較少關注。

（三）項目評標專家人選不當

招標采購工作成功與否關系著工程建設項目的成敗，而評標專家的專業性、權威性、公正性決定著招標投標的公開、公平和公正，決定著評標的結果和質量，因此專家人選選擇和專家庫建設的重要性不言而喻。但在評標活動中，也常常發現以下一些問題。

 1．專家庫專業設置未細化

根據PPP的特征，采購法規要求的財務專家應為工程經濟或投融資領域專家，法律專家應為行政法或民法領域專家。但在實務中從專家庫里抽取到的財務專家常為會計或財務管理領域專家，抽到的法律專家并未涉獵行政法或民法等相關領域。評標中專家“專業不對口”“外行評審內行”的尷尬局面時有發生。

2．自由裁量權偏大

PPP項目招標文件通常設置涉及不同專業領域且主觀性較強的條款，而專家在評標中對非專業領域的主觀性條款打分自由裁量權偏大也容易被引導，如工程專家評價融資或法律條款時并非出于專業的考量而是基于主觀印象，這并非評標的初衷，也讓評標效果大打折扣。

3．行業專家人數不足

由于主管部門限定了評審費用的上限且許多項目評標風險較高，因此部分行業的專家評標意愿不足，入庫人數不足，導致端口抽取過程中遲遲抽取不到專家或發現來評標的專家都是老面孔，這給采購活動的保密性和公正性留下不小的隱患。

（四）專業人才綜合能力有待提升

與施工招標文件或貨物采購文件套用標準模板不同，PPP項目招標代理既需要熟悉“兩評一方案”的編制背景，也應根據PPP項目的特征、政府方和融資方的需求編制定制化的采購文件和項目合同，因此在實務中PPP咨詢顧問和招標代理常為同一個人，由其作為項目負責人編制兩評一方案、采購文件和項目合同，再參與后期合同談判。因此對于專業人才/項目負責人的綜合素質要求很高，需熟悉實施過程中項目投融資、法律法規、工程建設等不同學科的知識，并需將其與招標采購融會貫通。但現在很多項目負責人是由傳統招標代理人員轉型而來，知識結構老化，知識儲備不足，邏輯思維、溝通能力和心理素質難以應對較為復雜且難度較大的PPP項目，所編制的采購文件和項目合同的合規性不足，條款邊界不清，前后文邏輯沖突，給項目實施帶來很大的隱患。

三、對策及建議

（一）國家層面應厘清PPP項目采購適用法律

上位法缺失、下位法沖突是PPP模式推進過程中的重大障礙。國家層面應盡快出臺《政府與社會資本合作法》，厘清PPP項目采購適用法律，避免招標采購實操混亂。現階段而言，筆者建議用政府采購方式進行PPP項目采購，原因在于PPP項目金額巨大、周期長，通常包含策劃、投融資、建設、運營、養護、移交等多個環節，參與方眾多，法律關系復雜，需進行多輪協商談判。根據《招標投標法》，開標后禁止招標投標雙方進行實質性的談判，不能給雙方充分的協商和談判空間。而《政府采購法》可以多種采購方式允許政府和社會資本方就項目合作進行充分的協商和談判，能最大限度地保護政府和社會資本方的合法權益。其次，2019年12月最高法印發的《關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17號）第二條規定，政府與社會資本合作協議發生糾紛，按行政訴訟處理。因此，相對而言，政府采購方式更適合PPP項目的采購工作。

（二）部委層面應推進專業人才隊伍建設

將PPP人才隊伍建設納入國家或地方人才發展規劃，對PPP人才隊伍建設統籌規劃。實施高端緊缺PPP人才培養計劃，瞄準高端人才總量不足的先天缺陷，多舉措提升專業人員數量，針對PPP人才結構中的薄弱環節，多渠道鍛煉人才隊伍。行業主管部門可建立PPP專業人才資格認證制度，培養致力于PPP事業的專業人才，推進PPP行業標準的建立，使其與國際接軌；各大高校可以調整優化學科、課程及專業結構，開展PPP學歷和學位教育；代理機構可以選拔業務功底好、發展潛力大的業務骨干進行重點培養，以項目實操培養經驗，以專家授課提升知識儲備，以部門協作提高專業技能，以廉潔教育增強職業道德，通過完善的內部培養和外部人才引進機制，實現完備的PPP人才梯隊。

（三）地方政府層面應加強專家庫建設和專家管理

應加強各省市統一專家庫的建設工作，對評標專家專業分類實行全國統一編碼。省級專家庫在保證分類體系和專業代碼統一的前提下，可使用《公共資源交易評標專家專業分類標準》（發改法規〔2018〕316號）中設定的相關專業，同時考慮實際情況，對專家庫的專業分類標準進一步補充和細化，優化分類體系層級，補充與PPP項目實施專項分類。在此基礎上，積極與周邊省份綜合性評標專家庫聯網，整合專家資源，推動實現專家資源及專家信用信息互聯共享。

加大專家入庫的審核和管理工作。除考察從業年限和技術職稱等硬性條件外，加強工作業績和個人信用的審核。可探索以同業盲審的方式強化專家入庫資格審核。建立專家庫動態調整機制，對不能適應項目評審或存在職業道德問題的專家及時清退。建立PPP評標專家履職責任的激勵和獎罰機制，提高專家評審福利待遇，吸引專業人才入庫。定期對入庫專家進行專項培訓，提升專家業務水平。

（四）企業層面應加快戰略轉型升級，拓展業務價值鏈

近年來，招標采購的三項資質在簡政放權的理念指導下逐一取消，服務收費實行市場化機制，長期以來靠資質為門檻、政府指導價為保護的行業壁壘已被打破，加上公共資源交易平臺不斷整合，電子招標投標在各地迅速發展，傳統的以程序型為主的招標采購代理機構必將面臨轉型的局面，PPP無疑是一次轉型升級的契機。其次，PPP的特點決定了將以跨學科、多專業合作方式完成PPP項目招標采購工作。因此，應以PPP為契機鼓勵代理機構做大做強，通過對標國內外頂尖機構，以兼并重組和戰略合作為抓手，從單一的代理業務拓展至深度融合設計、咨詢、監理、造價、項目管理、招標投標、法律咨詢和財務咨詢等價值鏈上業務，從傳統的招標采購代理機構發展成為一個資質完備、學科齊全、人員完整、專業突出的綜合性機構，提升公司品牌價值，提高抵抗風險能力。

四、結語

PPP是適應國家治理現代化、加快政府職能轉變和提高公共產品與服務領域供給效率的一場體制機制變革。但新生事物在其發展壯大過程中，必然會出現各種各樣的問題，這是事物發展的一般規律，需要我們用發展的眼光看待問題。在PPP招標采購階段凸顯的矛盾，我們可在現行法律框架下將法律法規與項目實踐需要有機結合起來，推進切實有效的制度改革和流程優化，推行適合我國國情的PPP項目采購，為推動PPP項目良性發展提供堅實的保障。

作者：李    曦

作者單位：福建省招標采購集團有限公司

來源：《招標采購管理》