聊聊政府采購與招標投標的差異
吳建國 王德春
近年來，國務院及其有關部門陸續頒布了一系列政府采購與招標投標方面的制度文件，地方人大及其常委會、人民政府及其有關部門也結合本地區的特點和需要，相繼制定了地方性法規、規章和規范性文件，各項法律制度逐步完善。目前，政府采購和招標投標領域都各自形成了一套較為完整的制度體系，但二者在適用范圍、采購方式、評審方法等方面存有差異，筆者結合法律規定和實踐經驗對其進行了梳理。
適用范圍不同
哪些工作歸于政府采購制度的適用領域？哪些操作屬于招標投標制度的管轄范圍？《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）與《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）對這一問題開門見山地進行了回答。
《政府采購法》第二條規定：在中華人民共和國境內進行的政府采購適用本法。本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。
《招標投標法》第二條規定：在中華人民共和國境內進行招標投標活動，適用本法。其第三條進一步明確，在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標，如，大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目；全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。該條說明《招標投標法》適用的主體范圍較為廣泛，即只要在我國境內進行工程建設項目招標投標活動，無論哪類主體都要執行《招標投標法》。
此外，《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）第七條還針對工程項目在上述“兩法”的適用范圍方面作出了具體界定。
“購買”方式有差別
根據《政府采購法》第二十六條與《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）的規定，政府采購可采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價，競爭性磋商以及國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。其中，公開招標還被認定為政府采購的主要采購方式。
相對來講，《招標投標法》要求的“購買”方式就精簡很多了，分為公開招標和邀請招標。《必須招標的工程項目規定》（國家發展改革委令第16號）對招標限額做了細化規定，施工單項合同估算價在400萬元人民幣以上的；重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在200 萬元人民幣以上的；勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的；同一項目中可以合并進行的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，合同估算價合計達到規定標準的，必須招標。
評審方法各異
競爭性談判、詢價、單一來源采購與競爭性磋商只適用于政府采購制度，而公開招標和邀請招標是政府采購制度與招標投標制度共有的，筆者對兩項制度下的公開招標和邀請招標的評審方法作了比較性分析。
參照《政府采購法實施條例》第三十四條的規定，政府采購招標評標方法分為最低評標價法和綜合評分法。技術、服務等標準統一的貨物和服務項目，應當采用最低評標價法。另外，依據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）（以下簡稱“87號令”）第五十五條第一款規定：綜合評分法，是指投標文件滿足招標文件全部實質性要求，且按照評審因素的量化指標評審得分最高的投標人為中標候選人的評標方法。
而在招標投標制度下，根據《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》，評標可以采用綜合評估法、經評審的最低投標價法或者法律法規允許的其他評標方法。這與政府采購制度下的評審方法相比，不僅名稱不同，具體的實施細則也有區別。采用綜合評估法的，應當對投標文件提出的工程質量、施工工期、投標價格、施工組織設計或者施工方案、投標人及項目經理業績等，能否最大限度地滿足招標文件中規定的各項要求和評價標準進行評審和比較。采用經評審的最低投標價法的，應當在投標文件能夠滿足招標文件實質性要求的投標人中，評審出投標價格最低的投標人，但投標價格低于其企業成本的除外。
筆者查閱工作所在地的《江蘇省房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標評標辦法》后發現，其明確評標辦法包括，“綜合評估法”“經評審的最低投標價法”“合理低價法”“合理價隨機確定中標人法”和法律、法規規定的其他方法。其中，綜合評估法一般適用于技術復雜或者特大型工程。經評審的最低投標價法、合理低價法、合理價隨機確定中標人法，適用于具有通用技術標準或者招標人對其技術、性能沒有特殊要求的工程。中小工程提倡采用合理價隨機確定中標人法。
具體來看，對于政府采購中的綜合評分法和招標投標制度下的綜合評估分，二者在價格分及基準價的確定上也是有分別的。
87號令第五十五條第五款指出，貨物項目的價格分值占總分值的比重不得低于30%；服務項目的價格分值占總分值的比重不得低于10%。執行國家統一定價標準和采用固定價格采購的項目，其價格不列為評審因素。其第六款進一步指出，價格分應當采用低價優先法計算，即滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價，其價格分為滿分。其他投標人的價格分統一按照“投標報價得分=(評標基準價／投標報價)×100”的公式計算。
相比而言，招標投標制度中的計算方法則更多元化一些。按照《關于印發﹤標準設備采購招標文件﹥等五個標準招標文件的通知》（發改法規〔2017〕1606號）的規定，江蘇省省招標辦制定了適用于招投標的《江蘇省房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標資格預審文件示范文本（2017年版）》《江蘇省房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標文件示范文本（2017年版適用于資格預審）》《江蘇省房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標文件示范文本（2017年版適用于資格后審）》。其中，《施工招標文件示范文本》第三章“評標辦法”分別規定了經評審的最低投標價法、綜合評估法和合理低價法三種評標方法，供招標人根據招標項目具體特點和實際需要選擇使用。進一步規范施工招標的資格預審文件、招標文件編制和評標活動，促進招標投標活動的公開、公平和公正。招標人選擇使用綜合評估法的，各評審因素的評審標準、分值和權重等由招標人根據有關規定和招標項目具體情況確定，其評標基準價的計算，提供了以下五種方式，即：
方法一：以有效投標文件（有效投標文件是指初步評審合格的投標文件，下同）的評標價（評標價是指經澄清、補正和修正算術計算錯誤的投標報價，下同）算術平均值為A〔當有效投標文件≥7家時，去掉最高和最低20%（四舍五入取整）后進行平均；當有效投標文件4-6家時，剔除最高報價后進行算術平均；當有效投標文件＜4時，則次低報價作為投標平均價A〕。
評標基準價=A×K，K值在開標時由投標人推選的代表隨機抽取確定，K 值的取值范圍為95%-98%。
方法二：以有效投標文件的評標價算術平均值為A〔當有效投標文件≥7家時，去掉最高和最低20%（四舍五入取整）后進行平均；當有效投標文件為4-6家時，剔除最高報價后進行算術平均；當有效投標文件＜4時，則次低報價作為投標平均價A〕，招標控制價為B，則:
評標基準價=A×K1×Q1+B×K2×Q2
Q2=1-Q1，Q1取值范圍為65%-85%；K1的取值范圍為95%-98%；Q1、K1值在開標時由投標人推選的代表隨機抽取確定。K2的取值范圍，建筑工程為90%-100%，裝飾、安裝為88%-100%，市政工程為86%-100%，園林綠化工程為84%-100%，其他工程88%-100%。K2由招標人在招標文件中明確。
方法三：以有效投標文件的次低評標價為評標基準價。
方法四：以合理最低價作為評標基準價。
對有效投標文件工程量清單中的分部分項工程項目清單綜合單價子目（指單價）、單價措施項目清單綜合單價子目（指單價）、總價措施項目清單費用（指總費用）、其他項目清單費用（指總費用）等所有報價由低到高分別依次排序。
當有效投標文件≥7家時，先剔除各報價中最高的20%項（四舍五入取整）和最低的20%項（四舍五入取整）后進行算術平均；當有效投標文件為4-6家時，剔除各報價中最高值后進行算術平均；當有效投標文件＜4時，取各報價中的次低值。由此計算出分部分項工程項目清單綜合單價、單價措施項目清單綜合單價、總價措施項目清單費用和其他項目清單費用，再按招標清單所列費率計算規費、稅金，得出一個投標平均總價A。
評標基準價（合理最低價）=A×K，K值建筑工程為97%-93%，裝修、安裝工程下浮范圍為95%-90%，市政工程下浮范圍為93%-88%，園林綠化工程下浮范圍為92%-85%，其他工程下浮范圍為95%-90%，各地可根據情況適時對下浮范圍進行調整。招標人需在招標文件中明確具體下浮區間。項目具體下浮率根據招標文件規定的下浮區間在開標時抽取，或者在招標文件中明確確定固定下浮率（下浮率取整）。
方法五：ABC合成法。
評標基準價=(A×50%＋B×30%＋C×20%)×K
A=招標控制價×(100%－下浮率Δ)；
B=在規定范圍內的評標價除C值外的任意一個評標價，在開標時隨機抽取確定；抽取方式：若評標價在A值的95%(及以上)范圍內，則該類評標價不納入B值抽取范圍；若在A值的95%-92%（含）、92%-89%(含)范圍內，則在兩個區間內各抽取一個評標價，與在A值的89%以下至規定范圍內的其他評標價合并后作為B值抽取范圍。若按上述辦法未能抽取B值，則在規定范圍內的任意一個評標價（除C值外）中隨機抽取B值；C=在規定范圍內的最低評標價；
規定范圍內：評標價算術平均值×70%與招標控制價×30%之和下浮25%以內的所有評標價；下浮系數K、下浮率Δ，在開標時按下表取值范圍內隨機抽取。下列系數、下浮率各地可根據實際調整。
政府采購凸顯政策性功能
政府采購不是簡單的交易，其更承載著經濟和社會的政策性目標，包括保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。國務院財政部門應當根據國家的經濟和社會發展政策，會同國務院有關部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施，實現節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等目標。
法律的生命在于實施。通過確立依法采購的市場規則，建立公開、公平、公正和誠實信用的政府采購市場和規范參與政府采購活動企業的行為，促進政府采購市場良性發展，有效規范了政府支出行為和政府采購市場交易秩序，進而促進整個社會誠信經營環境的建立。
（作者單位：江蘇省東海縣財政局）
來源： 中國政府采購報 發布時間：2019-11-01
