“自殺式”的質(zhì)疑投訴應(yīng)如何有效處理——由財政部對一則案例處理決定引發(fā)的思考
來源：本站 瀏覽量：1691 日期2019-07-09
一、案例簡介
2018年11月27日，財政部發(fā)布了一則信息公告，就“某供應(yīng)商投訴其投標文件不符合招標文件的實質(zhì)性要求，不應(yīng)通過符合性審查”一案做出投訴處理決定，決定駁回該供應(yīng)商的投訴。具體公告內(nèi)容如下。
財政部政府采購信息公告
（第六百八十七號）
根據(jù)《政府采購信息公告管理辦法》（財政部令第19號）的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)將本機關(guān)對“中國信息通信研究院院內(nèi)空調(diào)及電力改造項目”（以下稱本項目，項目編號：GC-HG4180527）作出的處理決定公告如下：
一、相關(guān)當事人名稱
投訴人：北京君騰達制冷技術(shù)有限公司（以下稱投訴人）
地址：北京市豐臺區(qū)和義西里一區(qū)10號樓底商06
被投訴人：中央國家機關(guān)政府采購中心（以下簡稱國采中心）
地址：北京市西城區(qū)西直門內(nèi)大街西章胡同9號院
當事人：中國信息通信研究院
地址：北京市海淀區(qū)學(xué)院路40號
二、基本情況
投訴人因?qū)芍行木捅卷椖孔鞒龅馁|(zhì)疑答復(fù)不滿，向本機關(guān)提起投訴。投訴事項為：投訴人投標文件不符合招標文件實質(zhì)性要求，不應(yīng)通過符合性審查。本項目通過符合性審查的供應(yīng)商不足3家。
三、處理結(jié)果
關(guān)于投訴事項，經(jīng)審查，供應(yīng)商應(yīng)當仔細閱讀招標文件并如實應(yīng)答。本案中，投訴人主張自己的投標文件不符合招標文件要求，該事項并不涉及對投訴人自己權(quán)利的損害。因此，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第五十二條、第五十五條的規(guī)定，投訴人不具備針對該事項提起質(zhì)疑和投訴的資格。
根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第五十二條、第五十五條、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第二十九條第（一）項的規(guī)定，駁回投訴。
這一案例引發(fā)了業(yè)界對“供應(yīng)商自己質(zhì)疑投訴自己”現(xiàn)象的關(guān)注和探討。大多數(shù)人士認為，供應(yīng)商不得對自己的投標文件提出質(zhì)疑和投訴。如未實質(zhì)性響應(yīng)的文件通過了符合性審查，其評審結(jié)果對質(zhì)疑供應(yīng)商而言是獲益而非合法權(quán)益受到損害，故該供應(yīng)商不具備提起質(zhì)疑投訴的前提條件，應(yīng)依法不予受理。
持此觀點的人士表示，供應(yīng)商在明知中標無望的情況下，以質(zhì)疑自己投標文件的方式試圖讓該項目廢標，從而為自己再創(chuàng)造一次可能中標的機會，本質(zhì)上是一種不誠信的表現(xiàn)，這一做法不應(yīng)得到支持和鼓勵。
財政部門對投訴處理決定的權(quán)威性毋庸置疑。筆者亦覺得這一案例具有很大的探討價值。下面，筆者不避鄙陋，提出一點淺薄之見，供業(yè)界人士批評指正。
二、案例中的情形是否屬于“自己質(zhì)疑投訴自己”
本案中，供應(yīng)商主張自己的投標文件不應(yīng)通過符合性審查。一些人認為該供應(yīng)商的行為是“自己質(zhì)疑自己，自己投訴自己”，筆者認為這一定性值得商榷。
依筆者觀點，該供應(yīng)商本質(zhì)上是在質(zhì)疑投訴評標委員會的評審行為和評審結(jié)果不合法。對本案案情進行梳理以后可以發(fā)現(xiàn)，該供應(yīng)商認為評標委員會未按照招標文件規(guī)定的標準和方法進行評審，“放任”未實質(zhì)性響應(yīng)的投標文件進入到商務(wù)技術(shù)評估階段。
一些業(yè)界人士對“供應(yīng)商是在質(zhì)疑投訴評審行為和評審結(jié)果”這一定性可能不是很贊同。我們不妨先做個假設(shè)：假如本案評標委員會“放任”的是其他供應(yīng)商某甲的投標文件，那被投訴人是不是某甲呢？顯然不是。被投訴人顯然應(yīng)該是評標委員會。當然，鑒于“評標委員會系一個臨時性組織，無法對外承擔(dān)法律責(zé)任”這一特殊情況，本案最終的被投訴人應(yīng)當是招標人。
同理，盡管本案例評標委員會“放任”的對象是該供應(yīng)商自己的投標文件，但絲毫不影響“供應(yīng)商是在質(zhì)疑投訴評標委員會的評審行為和評審結(jié)果”這一事實。細心的讀者也許已經(jīng)發(fā)現(xiàn)：本案財政部門在投訴處理決定公告中也明確被投訴人為某采購中心，而非供應(yīng)商自己。
三、供應(yīng)商提出質(zhì)疑是否要以“權(quán)益受到損害”為前提
很多人認為，依據(jù)《政府采購法》第五十二條的規(guī)定，供應(yīng)商提出質(zhì)疑時，應(yīng)當以其權(quán)益受到損害為前提。否則，不具備提出質(zhì)疑投訴的資格。
持此觀點的人士還引用了全國人大常委會法工委編著的《政府采購法釋義》中的相關(guān)表述作為依據(jù)，即“供應(yīng)商提出質(zhì)疑，就必須有認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的事實和理由。如果采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果與質(zhì)疑供應(yīng)商沒有關(guān)系，或者供應(yīng)商沒有提出采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的事實與理由，供應(yīng)商不宜提出質(zhì)疑；同事同理，采購人可以不受理這種情況的質(zhì)疑。”
筆者認為，這一觀點和理由有值得推敲之處。《政府采購法》第五十二條規(guī)定，“供應(yīng)商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。”依據(jù)此規(guī)定，供應(yīng)商只需“認為自己的權(quán)益受到損害”即可提出質(zhì)疑，而無須在確證“其權(quán)益已經(jīng)受到損害”后才可提出質(zhì)疑，即供應(yīng)商只要在主觀上認為自己的權(quán)益受到了損害即可向采購人提出質(zhì)疑，至于其主觀判斷是否能夠成立，則應(yīng)由采購人或其委托的采購代理機構(gòu)在收到并受理質(zhì)疑后，對質(zhì)疑函中提及的事實和證據(jù)進行梳理、分析、判斷之后，依法做出相應(yīng)處理。
細讀《政府采購法釋義》中的相關(guān)表述還可以發(fā)現(xiàn)，書中該部分內(nèi)容重在要求供應(yīng)商提出質(zhì)疑時“須提供相應(yīng)的事實和理由”，而非要求其“確證權(quán)益受損一事屬實”。即供應(yīng)商的質(zhì)疑函只要在形式上提供了相關(guān)的事實和理由即可，至于事實是否確鑿、理由是否充分，則不屬于其法定義務(wù)。
對筆者的觀點，一些人認為似有強詞奪理之嫌。這里不妨做個推理：如果法律要求“供應(yīng)商必須確證權(quán)益已受到損害”后方可提出質(zhì)疑，那在質(zhì)疑處理過程中，還有“質(zhì)疑不成立”一說嗎？
綜上，供應(yīng)商提出質(zhì)疑無須以“權(quán)益受到損害”為前提，只要其“認為自己的權(quán)益受到損害”，即可提出質(zhì)疑。
四、供應(yīng)商是否可就“其投標文件被誤審”而提出質(zhì)疑投訴
評標委員會誤審供應(yīng)商的投標文件一般有兩種情形：“誤傷”和“放任”。“誤傷”是指把實質(zhì)性響應(yīng)或者應(yīng)當?shù)梅值耐稑宋募敵闪宋磳嵸|(zhì)性響應(yīng)的文件或未給予相應(yīng)分值。“放任”是指把未實質(zhì)性響應(yīng)或者不應(yīng)當?shù)梅值耐稑宋募敵闪藢嵸|(zhì)性響應(yīng)的文件或給予了相應(yīng)分值。
對于“誤傷”情形，業(yè)界人士都認為，由于供應(yīng)商自己的權(quán)益受到了損害，其可以提出質(zhì)疑。對于“放任”情形，很多業(yè)界人士認為，由于評審結(jié)果對該供應(yīng)商有利，不存在“其權(quán)益受到損害”的事實，其不具備提出質(zhì)疑的資格。
筆者不太認同這一觀點，理由有三。
首先，該觀點犯了“倒果為因”的邏輯錯誤。如前所述，依據(jù)相關(guān)法律，供應(yīng)商只要“認為其權(quán)益受到損害”即可提出質(zhì)疑。該供應(yīng)商作為質(zhì)疑人的主體資格，不受質(zhì)疑事實是否屬實、權(quán)益是否確已受到損害、證據(jù)是否充分等因素干擾而喪失。
其次，認為“評審結(jié)果對供應(yīng)商有利”的觀點也值得商榷。本案只有3家供應(yīng)商參加投標，如該供應(yīng)商的投標文件確實未實質(zhì)性響應(yīng)招標文件，若評標委員會評審結(jié)果正確，該項目應(yīng)當依法廢標。應(yīng)“廢”而未“廢”，無疑是對政府采購正常秩序的破壞，侵犯了包括采購人、所有供應(yīng)商在內(nèi)的當事人的合法權(quán)益。更何況廢標后，采購人要么重新組織招標，要么依法變更采購方式。如錯誤的評審結(jié)論得不到糾正，該供應(yīng)商無疑失去了參加二次招標的機會。
最后，評審錯誤導(dǎo)致的供應(yīng)商受益應(yīng)屬“不當?shù)美薄Ｕ少徎顒哟篌w上是一種民事活動，采購人和供應(yīng)商均以民事主體的身份參與采購活動。本案供應(yīng)商在參與民事活動中，因評標委員會的錯誤而無端受益，本質(zhì)上應(yīng)屬民事法律中的因第三人行為而引發(fā)的非給付不當?shù)美芤嫒素撚蟹颠€該不當?shù)美牧x務(wù)。由于評審錯誤讓本案的供應(yīng)商無端背負了相應(yīng)法律義務(wù)，怎么能說其合法權(quán)益沒有受到損害呢？
綜上，筆者認為，供應(yīng)商享有通過質(zhì)疑、投訴等方式糾正評審錯誤的權(quán)利，而不論該評審錯誤發(fā)生的對象是他人的投標文件，還是自己的投標文件。
五、“自殺式”的質(zhì)疑投訴是否應(yīng)當受理
本案中的供應(yīng)商具有對事項提出質(zhì)疑的權(quán)利，那么，采購人或其委托的代理機構(gòu)在收到該供應(yīng)商的質(zhì)疑函時，是否可以不予受理這類“自殺式”質(zhì)疑呢？
筆者認為，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當依法受理該供應(yīng)商的質(zhì)疑。
《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部94號令）第十三條規(guī)定，“采購人、采購代理機構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，應(yīng)當在收到質(zhì)疑函后7個工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商。”依此規(guī)定，即使是供應(yīng)商的“自殺式”質(zhì)疑，采購人和采購代理機構(gòu)也應(yīng)當依法受理并做出答復(fù)。
依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，供應(yīng)商如對質(zhì)疑答復(fù)不滿意，依法可向財政部門提起投訴。財政部94號令第十九條第二款規(guī)定，“投訴人提起投訴應(yīng)當符合下列條件：（一）提起投訴前已依法進行質(zhì)疑；（二）投訴書內(nèi)容符合本辦法的規(guī)定；（三）在投訴有效期限內(nèi)提起投訴；（四）同一投訴事項未經(jīng)財政部門投訴處理；（五）財政部規(guī)定的其他條件。”因此，如投訴書的內(nèi)容和投訴程序符合法律規(guī)定，財政部門應(yīng)當依法受理該投訴事項，并做出相應(yīng)處理。
仔細研究案例中的投訴處理決定公告，可以梳理出本案投訴及處理的基本過程：質(zhì)疑供應(yīng)商因?qū)Σ少彺頇C構(gòu)的答復(fù)不滿，遂向財政部門提起投訴，財政部門經(jīng)審查后決定駁回投訴。
需要特別注意的是，財政部門的處理結(jié)果是“駁回投訴”而非“投訴不予受理”。也就是說，財政部門在收到該供應(yīng)商的投訴書后，依法對投訴書進行了審查后受理了該投訴事項，并作出了“駁回投訴”的處理決定。
綜上，本案并非像一些人認為的那樣：供應(yīng)商不具備質(zhì)疑投訴的權(quán)利，采購人和政府采購監(jiān)管部門可以不受理該類“自殺式”質(zhì)疑投訴案。在這個案例中，我們可以發(fā)現(xiàn)，采購代理機構(gòu)和監(jiān)管部門都依法受理了供應(yīng)商提出的質(zhì)疑投訴，并對質(zhì)疑投訴事項作出了相應(yīng)處理。
六、本案駁回投訴的理由值得商榷
本案采購代理機構(gòu)和財政部門嚴格遵循法律的相關(guān)規(guī)定，受理了該供應(yīng)商的質(zhì)疑和投訴，并在法定期限內(nèi)對質(zhì)疑投訴事項作出了相應(yīng)處理。相關(guān)機構(gòu)對質(zhì)疑投訴事項的處理，在質(zhì)疑投訴處理程序上十分嚴謹，可堪夸贊。
但筆者認為，本案的投訴處理決定仍存在一些值得商榷之處，具體分析如下。
首先，關(guān)于“投訴人不具備質(zhì)疑投訴資格”的結(jié)論似乎依據(jù)不足。處理決定公告稱，“根據(jù)《政府采購法》第五十二條、第五十五條的規(guī)定，投訴人不具備針對該事項提起質(zhì)疑和投訴的資格。”筆者試對該結(jié)論進行進一步分析。
一是關(guān)于質(zhì)疑資格。《政府采購法》第五十二條系關(guān)于“政府采購活動事項質(zhì)疑的提出”的規(guī)定，明確了供應(yīng)商提出質(zhì)疑的范圍、條件、時限和形式。《政府采購法釋義》對于該法條中“供應(yīng)商提出質(zhì)疑的條件”做了明確解讀，“提出質(zhì)疑是供應(yīng)商的一項法定權(quán)利，只要符合規(guī)定條件，即供應(yīng)商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害，就可以向采購人提出質(zhì)疑。”財政部94號令第十一條也規(guī)定，“提出質(zhì)疑的供應(yīng)商應(yīng)當是參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應(yīng)商。”
綜合上述解讀和規(guī)定，筆者認為，供應(yīng)商提出質(zhì)疑的主體資格應(yīng)為“參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應(yīng)商”，提出質(zhì)疑的前提條件為“認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害”。在政府采購活動中，只要具備上述兩個要件，供應(yīng)商即享有提出質(zhì)疑的資格和條件。對照案例中質(zhì)疑供應(yīng)商的實際情況，其具備提出質(zhì)疑的相應(yīng)資格。
二是關(guān)于投訴資格。《政府采購法》第五十五條規(guī)定，“質(zhì)疑供應(yīng)商對采購人、采購代理機構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定的時間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后十五個工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。”該法條系關(guān)于“質(zhì)疑供應(yīng)商提起投訴”的規(guī)定，明確了供應(yīng)商在質(zhì)疑階段無法解決問題時，采取投訴的條件和時限。
依此規(guī)定，質(zhì)疑供應(yīng)商對質(zhì)疑答復(fù)不滿意即可向監(jiān)管部門投訴。由于該法條未對供應(yīng)商提起投訴的主體資格進行限定，理論上應(yīng)認為“投訴人與質(zhì)疑人系同一人”即為適格的投訴主體。
綜上，筆者認為，財政部門作出的“投訴人不具備針對該事項提起質(zhì)疑和投訴的資格”結(jié)論，法律依據(jù)不足。
其次，關(guān)于“駁回投訴”的處理結(jié)果似有不妥。處理決定公告稱“根據(jù)《政府采購法》第五十二條、第五十五條、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第二十九條第（一）項的規(guī)定，駁回投訴。”
《政府采購法》第五十二條和第五十五條的內(nèi)容，前文已做出分析，此處不再贅述。本案處理決定所引用的財政部94號令第二十九條的相關(guān)規(guī)定如下，“投訴處理過程中，有下列情形之一的，財政部門應(yīng)當駁回投訴：（一）受理后發(fā)現(xiàn)投訴不符合法定受理條件……”也就是說，本案財政部門受理了供應(yīng)商的投訴后，在投訴處理過程中“發(fā)現(xiàn)投訴不符合法定受理條件”，因此駁回了投訴人的投訴。
關(guān)于投訴不予受理的法定情形，財政部94號令第二十一條的規(guī)定如下，“（一）投訴書內(nèi)容不符合本辦法第十八條規(guī)定的，應(yīng)當在收到投訴書5個工作日內(nèi)一次性書面通知投訴人補正。補正通知應(yīng)當載明需要補正的事項和合理的補正期限。未按照補正期限進行補正或者補正后仍不符合規(guī)定的，不予受理。（二）投訴不符合本辦法第十九條規(guī)定條件的，應(yīng)當在3個工作日內(nèi)書面告知投訴人不予受理，并說明理由。（三）投訴不屬于本部門管轄的，應(yīng)當在3個工作日內(nèi)書面告知投訴人向有管轄權(quán)的部門提起投訴。”
依據(jù)上述規(guī)定，投訴不予受理的法定情形共有三種：一是投訴書的內(nèi)容不符合法定的必備要件；二是投訴的程序不合法；三是投訴事項不屬于本部門管轄。
本案中的投訴處理決定公告未提及投訴書內(nèi)容不符，也未提及該案不屬本部門管轄。據(jù)此推斷財政部門系“認為該案件投訴程序不符合財政部94號令第十九條規(guī)定的受理條件”而駁回該投訴。
依據(jù)財政部94號令第十九條，投訴不予受理投訴的法定情形共有五種：一是投訴前未經(jīng)過質(zhì)疑程序；二是投訴書的內(nèi)容不符合法律規(guī)定；三是投訴已超過法定時限；四是該投訴事項已經(jīng)過處理；五是其他情形。逐一對照該法條的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，投訴不予受理的法定情形，不包括處理決定公告中提及的“投訴人不具備針對該事項提起質(zhì)疑和投訴的資格”這一情形。
綜上，筆者認為，財政部門以“投訴人不具備相應(yīng)資格”為由駁回投訴，這一處理決定法律依據(jù)不足。
七、關(guān)于本案的處理建議
基于上述分析，對于“供應(yīng)商質(zhì)疑投訴其投標文件不符合招標文件實質(zhì)性要求”等類似“自殺式”的質(zhì)疑投訴案件，筆者建議，采購人、采購代理機構(gòu)和政府采購監(jiān)管部門應(yīng)嚴格遵循“有法必依、依法行政”的原則要求，依法受理該供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴，并對評標委員會的評審行為和評審結(jié)果進行調(diào)查核實，同時本著“實事求是、有錯必糾”的精神，依法作出相應(yīng)處理，這也是新時代推進法治政府、法治社會建設(shè)的內(nèi)在要求和現(xiàn)實需要。
作者：張志軍
作者單位：上海百通項目管理咨詢有限公司
來源：《招標采購管理》
