PPP項目融資環節涉及的內容較為廣泛，會受到各種因素影響，項目參與方需要及時采取有效的風險防范控制措施,提高PPP項目融資風險管理質量和效率。本文對PPP項目實施過程中可能發生的主要投融資風險進行分類分析，并提出政府和社會資本參與防范應對風險的措施。 

PPP項目具有參與主體多、投資規模大、合作期限長、交易結構復雜、合同體系龐大等特點，因此，如何進行投融資管理，采取適當的措施，對可能發生的風險進行有效的防范非常重要。本文對PPP項目實施過程中可能發生的投融資風險進行分析，提出相應的防范措施，以期能夠促進PPP項目投融資不斷的完善。

一、投融資風險分析

（一）資本金不到位風險

目前，在PPP項目實施過程中，一般都要求實行資本金制度。一方面，項目資本金制度從1996年《國務院關于固定資產投資試行資本金制度的通知》（國發[1996]35號）首次規定以來，后續只是對第四條的具體行業和項目的資本金比例做了幾次調整，但沒有對其他部分內容規定具體實施細則，尤其對第一條公益性投資項目不實行資本金制度沒有進一步規定。一方面，政府一般都要求社會資本提供一定的資本金，保證PPP項目順利進行。另一方面，根據2009年中國銀行業監督管理委員會發布的《固定資產貸款管理暫行辦法》中第九條的規定：“貸款人受理的固定資產貸款申請應具備符合國家有關投資項目資本金制度的規定的條件”。銀行在審批PPP項目貸款時也要求從嚴適用項目資本金制度。因此，資本金能否及時到位，是解決項目資金的首要問題。

1.社會資本拿不出足夠的資金

現行PPP項目操作中資本金比例不低于20%，并且PPP項目投資規模較大，這就要求社會資本具有一定的資金實力，但是，在政府采購社會資本過程中，由于對資格設置不夠合理，或者社會資本在中標后，企業內部出現了嚴重問題，造成了資金鏈斷裂，無法及時拿出足夠的資金，不能滿足項目資本金的要求。

2.資本金來源不合規

資本金本身應該是自有資金，不應該以債務性資金充當資本金，無論是項目公司、社會資本還是政府出資代表的債務性資金都不可以充當資本金。有些社會資本自身資金實力不足，與其他金融機構一起組成聯合體投標PPP項目，表面上滿足了資本金出資額要求，實際上，社會資本和金融機構單獨簽訂了剛性兌付的保本協議，并約定期限退出；或者直接以借款的名義補充資本金，無論項目公司在金融機構貸款償還之前還是其后償還給股東，對于項目公司而言，均是“負債”，這就出現了以名股實債、股東借款、借貸資金等債務性資金違規出資或出資不實的問題，這種資金來源違背了資本金是由投資者認繳的出資額，對投資項目來說是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務，投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益的本質，資本金來源是不合規的。

（二）融資不到位風險

PPP項目融資，指在PPP項目設計、建設、運營、維護、移交等各環節中安排融資方案實現對PPP項目的資金支持。融資主要包括股權融資和債權融資，通常說的融資主要是債權融資，從資金來源講，包括銀行、保險、信托等金融機構及私募基金等其他非金融機構的融資，由于PPP項目周期較長，收益率不高，在實際應用中，債權融資主要是通過銀行貸款來完成。下面主要介紹一下銀行貸款融資不到位可能出現的風險因素。

1.項目公司原因融資不到位

現行的PPP項目中，一般以項目公司作為融資主體，社會資本提供必要的支持。由于項目公司進行融資時，是剛剛注冊成立的新公司，還沒有形成一定的資產，如果以項目公司作為融資主體，由于銀行體系對PPP模式不熟悉，沿用常規的放貸要求，追求抵押、擔保等傳統模式。但是，大部分PPP項目資產不屬于項目公司，無法以土地及未來形成的資產進行抵押，這就造成對于項目公司而言，只能考慮應收賬款來進行貸款，也就是通常說的現金流。項目公司的資金來源主要包括政府付費和使用者付費。在項目財務測算中，我們可以看到，項目的資金來源能夠完全覆蓋銀行的本金和利息，表面上看，通過項目的應收賬款就可以解決銀行的貸款問題了。實際操作中，應收賬款是財務測算中的數據，是否穩定、持久，缺少必要的支撐，完全依靠應收賬款進行銀行貸款存在一定的難度，下面從政府付費和使用者付費這兩種收入的來源分析其原因。

(1)銀行對政府付費的認可

PPP項目的政府付費，需要一定的條件才能實現。首先，項目納入了政府和社會資本合作綜合信息平臺項目庫；其次，項目實施方案通過了政府審核；最后，財政部門結合中長期財政規劃統籌考慮，把該付費納入同級政府預算，經本級政府同意并報本級人民代表大會審議通過后才能安排支出責任。除此之外，銀行還要考慮當地政府的信用情況，財政壓力能否滿足PPP項目的實際支付，同時，還要查看政府對項目公司績效考核的難易度，通常是進行了最嚴格的風險評估后，綜合評定項目公司能夠從政府獲得的實際財政支付。因此，銀行對政府付費責任的認可度非常重要，尤其對全部或者大部分依靠政府付費的PPP項目。

(2)銀行對使用者付費的認可

對于使用者付費或者可行性缺口補助的PPP項目，銀行需要評估使用者付費來確認項目公司的營業收入。由于使用者付費收入是依據對市場的分析，同行業發展以及當地的配套設施等綜合預測出來的，而且，對項目缺乏足夠的認知度，因此，銀行很難認可這些應收賬款，除非，項目公司簽訂了銷售合同，或者能夠簽訂銀行、客戶以及項目公司三方合同。對于剛剛成立的項目公司而言，簽訂這些被銀行認可的銷售合同難度可想而知。

因此，在PPP項目的融資過程中，完全依靠項目公司的實力獲得銀行貸款很難實現。

2.社會資本原因融資不到位

通常情況，實施機構在社會資本采購文件中要求社會資本必須具備一定的融資能力，給項目公司融資提供必要的支撐，確保資金到位，滿足項目建設需求。根據財政部PPP中心2018年第1期季報(總第10期)數據：“截至3月末，843個落地示范項目中包括442個獨家社會資本項目和401個聯合體項目。簽約社會資本共1449家，包括民營567家、港澳臺38家、外商16家、國有790家，另外，還有類型不易辨別的其他38家?！笨梢钥闯?，國企和民企分別占了簽約社會資本數量的54%和39%，下面從社會資本占比最大的國企（包括央企）和民企進行分析，找出社會資本融資不到位的原因。

一般來說，國企具有資金雄厚、技術先進、規模較大、信用度高等優勢，從銀行獲得貸款還是相對容易的。但是，很多國企不愿意為項目公司做擔保，更傾向于由項目公司自身完成融資，一方面是考慮國企自身審核的問題，出于對項目公司盈利能力、償債能力、現金流量和資產負債狀況等的不確定性，不想增加財務等方面的風險，而且作為國企中的代表央企來說，受國務院國有資產監督管理委員會發布的《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》限制，對 PPP業務實行總量管控,從嚴設定 PPP業務規模上限,防止過度推高杠桿水平，增加了為項目公司承擔融資責任的難度。而對于民企來說，由于資金規模和企業信用等方面的因素，從銀行貸款成本高、難度大，當地政府也更多傾向于由國企參與PPP項目，感覺更放心、更有保障。這就造成了民企只是參與了投資規模不大的小部分PPP項目，大部分項目特別是投資規模較大的項目主要由央企主導的現狀。

3.銀行原因融資不到位

為了充分體現融資能力，社會資本在投標文件中出具和銀行簽訂的諸如貸款合作協議、授信額度證明等有助于融資的資料。表面上看，PPP項目融資問題已經解決。實際上，社會資本和銀行真正進行貸款時，銀行還是按照常規的要求進行貸款審批，對主體授信條件、信用評級、增信擔保措施等都有嚴格的規定，并且對PPP項目了解不夠，對風險控制更加嚴格，造成融資遲遲不到位，影響了項目進度。

4.政府原因融資不到位

雖然政府對PPP項目融資不承擔責任，但政府的信用、財政狀況，以及對項目的要求會對融資產生一定的影響。

絕大部分PPP項目都需要政府承擔支付責任，一般來說，政府的財政狀況越差、層級越低，融資難度越大。政府對合同的履約情況會直接影響金融機構對項目來自財政補貼收入的認可度，另外，有些政府對社會資本投資回報率提出過低要求，績效考核條款過于苛刻等，這種情況下，項目還款來源或未來收益具有較大不確定性，金融機構風控管理會更加嚴格，造成PPP項目融資困難。

二、投融資風險防范

出于對上述PPP項目投融資的風險分析，本文提出以下防范措施。

（一）增強項目自身實力，提升盈利能力

政府和社會資本應該以伙伴關系為基礎，雙方共同協作，以真正提高公共產品質量和供給效率為目標，發揮社會資本的專業化管理能力和政府的監管作用，使PPP項目本身技術上可行、經濟上合理、財務可持續、風險上可控，同時，優化成本、增加項目收入、創新盈利模式，打造一個有充分吸引力的項目，靠項目本身的資產和收費就可以解決融資問題。投資者也愿意投，金融機構也愿意提供融資服務。

（二）加強對社會資本的審核

在社會資本的采購文件中，要求社會資本要有充足的資金實力和融資能力，避免由于社會資本沒有足夠的資金，或者由于經營狀況惡化導致社會資本拿不出足夠的資金作為PPP項目的資本金，除了資本金外，社會資本還要有很強的融資能力，在投標文件中，要求出示與貸款機構簽署的針對本項目的融資協議或者貸款意向書等融資文件，中標后確保及時支付。

另外，財務投資人以聯合體成員的身份加入社會資本當中，也是解決資本金問題的一個辦法，應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保資本金來源合法合規，融資項目滿足規定的資本金比例要求，避免存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題。

（三）增加保障措施

為了提高社會資本對PPP項目的重視，避免中標后在合同簽訂、注入資本金以及融資時出現拖延現象，在滿足《招標投標法實施條例》 第二十六條：“招標人在招標文件中要求投標人提交投標保證金的，投標保證金不得超過招標項目估算價的2%。投標保證金有效期應當與投標有效期一致?！钡那疤嵯?，提高投標保證金的額度，例如，一個十幾億甚至幾十億的PPP項目，投標保證金僅僅設定為80萬元，無形中降低了社會資本的違約風險，同時對項目公司成立、資本金注入以及融資協議的簽訂等重要時間點設定期限并與投標保證金掛鉤，當然處罰不是目的，應該增加之前的審查力度，避免影響項目的正常進度。

另外，適當增加資本金比例，例如，不得低于30%，在保證資本金到位的前提下，降低項目資金成本，減輕了貸款機構的風險擔憂，從而減少PPP項目融資不到位的風險。

（四）拓寬投融資渠道

現行PPP項目融資過于偏重銀行貸款。理論上講，融資的多樣性有利于風險的分散。而當前PPP項目一般都是相對單一的投資結構、單一的還款結構、單一的資金來源，不利于分散項目風險，無法有效降低資金成本，人為增大項目的風險。可以運用基金、股票、債權、信托和其他金融工具作為融資工具，特別是增加保險資金、社保基金、養老基金等長期資金參與PPP項目的積極性，能夠保證資金穩定，促進PPP項目長期發展。

（五）為融資提供增信

在PPP項目融資過程中，由于融資主體是新設立的公司，既缺乏歷史經營業績，又缺乏足夠的既有資產，難以獲得高水平的主體信用評級。要想獲得貸款，需要項目公司的股東方、與項目利益相關的第三方或者商業機構為PPP項目提供增信支持。合適的增信方式有利于實現PPP項目風險在不同投資者或項目參與方之間的分擔。社會資本提供擔保，地方人大常委會出具相關的“人大決議”，將PPP項目政府支付責任列入中長期財政預算，并按年支付，這些都有助于項目融資。與項目利益相關的第三方主要包括項目的承包商、設備供應商、運營商等。相關方為項目融資提供擔保在一定程度上有利于保持利益一致性，促進他們更有動力按時、保質地提供相關服務，在獲取增信收益的同時取得長期穩定的營業收入，有利于實現長期商業利益。商業機構主要指專業提供商業擔保或保險的機構，承擔相應風險并以擔保費和保險費作為盈利手段的機構，通過分散化經營的方式控制風險。

（六）加大金融機構業務轉型和創新力度

金融機構風險控制由后端向前端轉移。在PPP項目前期方案論證階段介入，應全面識別、論證主要風險，做好PPP項目策劃、融資方案設計、風險控制、可融資性評估，提供金融、財務等專業服務。同時，密切關注社會資本、當地政府歷史信用、項目入庫合規性，以及地方債務、財政管理與年度預算等。基于項目自身性質及必要的增信措施進行融資，逐步實現有限追索或無追索融資。另外，可以與社會資本合作，全程參與PPP項目，實現產融結合，共享長期投資收益。

（七）加強地方政府信用建設，完善守信踐諾機制

在PPP項目中，政府部門必須始終堅持誠信原則，要嚴格兌現向社會資本依法作出的承諾，認真履行PPP項目合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任。

因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和PPP項目合同約定的，要嚴格依照法定權限和程序進行，并對社會資本因此而受到的財產損失根據PPP項目合同約定予以補償。

對因政府違約等導致社會資本財產權受到損害等情形，進一步完善賠償和投訴機制。將政府履約和守諾服務納入政府績效評價體系，建立地方政府失信記錄，建立健全政府失信責任追究制度及責任倒查機制，加大對政府失信行為懲戒力度。將政府信用評估結果告知社會，對有關PPP項目采取內部監督與社會監督并行的監督體制，接受外界對政府行為的投訴。打消社會資本對政府失信的擔憂，提高社會資本參與PPP項目的積極性。

總之，我們應該不斷提高投融資管理水平，不斷降低PPP項目的成本和存在的風險，實現政府、社會資本和公眾共同受益，促進我國PPP項目投融資模式的不斷發展和完善。

     作者：宋文遠

  作者單位：國信招標集團股份有限公司

  來源：《招標采購管理》