PPP資格預審應該把握的10個要點
PPP項目的采購階段，是連接PPP項目準備階段和PPP項目執(zhí)行階段的重要階段，也是PPP項目全生命周期中承上啟下的一個重要環(huán)節(jié)。根據(jù)我國PPP相關文件規(guī)定，PPP項目采購均應當實行資格預審。
而據(jù)筆者研究，PPP項目的資格預審，總體上看與《政府采購法實施條例》中所規(guī)定的一般得政府采購項目，以及《招標投標法實施條例》中所規(guī)定的工程建設項目的資格預審程序大體相似，但在一些個別環(huán)節(jié)、具體要求和操作細節(jié)等方面，也存在著某些獨特特點和差異。
在此，筆者謹就PPP項目采購中的資格預審特點進行研究分析，并且總結(jié)歸納出了PPP項目采購資格預審的十大要點，以供業(yè)界同行參考。
PPP資格預審強制實行
《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金〔2014〕113號，以下簡稱“財政部113號文”）第十三條規(guī)定：“項目實施機構應根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續(xù)開展采購文件準備工作……”
在《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號，以下簡稱“財政部215號文”）第五條規(guī)定，“PPP項目采購應當實行資格預審”。法條中的“應當”與“必須”同義。因此，對PPP項目而言，相關文件要求在項目采購階段強制實行資格預審。
PPP資格預審本質(zhì)是市場測試
需要特別指出的是：PPP項目的資格預審，不是嚴格意義上的資格審查，而是一項兼具市場測試和資格審查為一體的活動。
財政部113號文第十三條和財政部215號文第五條規(guī)定：“項目實施機構應根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭……。”
由此可知，PPP項目強制實行資格預審的目的，主要在于對項目的市場響應程度進行測試，而非嚴格意義上的資格審查。
PPP采購無須發(fā)布資格預審文件
財政部113號文第十四條第二款規(guī)定：“資格預審公告應當包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法，以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。”
財政部215號文第六條第二款規(guī)定：“資格預審公告應當包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、是否限定參與競爭的合格社會資本的數(shù)量及限定的方法和標準、以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。”
從上述規(guī)定中可以看出，PPP項目實行資格預審時，項目實施機構無須編制資格預審文件，而是用較為詳細的資格預審公告代替了資格預審文件，并在資格預審公告中直接注明申請人提交資格預審申請文件的時間和地點。
PPP資格預審應當組建評審小組
財政部215號文第七條規(guī)定：“項目實施機構、采購代理機構應當成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預審和評審工作。”根據(jù)這一規(guī)定，PPP項目采購實施機構或者采購代理機構，不得自行對PPP項目資格預審申請人進行資格審查，而應當依法組建評審小組，由評審小組負責資格預審工作。
實施機構可自行選定資格預審專家
財政部113號文第十六條和財政部215號文第七條規(guī)定：“評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。”
依據(jù)這一規(guī)定，PPP項目評審小組的評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審小組成員當中必須包括1名財務專家和1名法律專家。
投資人通過資格預審資格仍可變
財政部113號文第十四條和財政部215號文第六條規(guī)定：“……資格預審合格的社會資本在簽訂項目合同前資格發(fā)生變化的，應及時通知項目實施機構。”這一規(guī)定意味著，PPP項目資格預審的社會投資人在PPP項目主合同簽訂之前，其資格可以發(fā)生變化。依據(jù)這一規(guī)定，如供應商組成聯(lián)合體參與PPP項目競爭，在該聯(lián)合體通過資格預審后，其聯(lián)合體成員依然可增減和更換，但在其資格發(fā)生變化時，需履行通知項目實施機構的義務。這點與工程項目招標差異甚大，依據(jù)《招標投標法實施條例》第三十七條第二款的規(guī)定：“……聯(lián)合體應當在提交資格預審申請文件前組成。資格預審后聯(lián)合體增減、更換成員的，其投標無效。”
資格預審響應期不少于15工作日
財政部113號文第十四條和財政部215號文第六條規(guī)定：“資格預審公告應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。……提交資格預審申請文件的時間，自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。”
依據(jù)《政府采購法實施條例》第二十一條的規(guī)定，其他政府采購項目提交資格預審申請文件的時間，自公告發(fā)布之日起不得少于5個工作日，而依據(jù)《招標投標法實施條例》的相關規(guī)定，工程建設項目自資格預審文件停止發(fā)售之日起不得少于5日。
相比之下，相關文件要求PPP項目預留給申請人的資格預審響應期，比普通政府采購項目和工程建設項目都要長很多，這與PPP項目一般情況下投資規(guī)模較大、交易結(jié)構相對復雜的客觀情況不無關系。
3家以上通過預審方可編制采購文件
財政部215號文第八條規(guī)定：“項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續(xù)開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應當在調(diào)整資格預審公告內(nèi)容后重新組織資格預審；經(jīng)重新資格預審后合格社會資本仍不夠3家的，可以依法變更采購方式。”
根據(jù)215號文的這一規(guī)定，PPP項目應在通過資格預審的社會資本達到3家以上時，方可進入采購文件的準備階段，如通過資格預審的社會資本不足三家，應當依法重新組織資格預審，不得改用資格后審等辦法直接進行采購。
重新預審仍不足3家可變更采購方式
財政部113號文第十三條規(guī)定：“……項目經(jīng)重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。”結(jié)合該文件第十一條的規(guī)定，PPP項目實施方案的內(nèi)容中，應當包括“采購方式選擇”這一部分內(nèi)容。
PPP項目采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當?shù)牟少彿绞剑凑找?guī)定在實施方案中詳細闡述選擇某一采購方式的具體理由和依據(jù)。
根據(jù)財政部113號文、財政部215號文的相關規(guī)定，在二次資格預審時，通過資格預審的社會資本仍不足三家的，方可調(diào)整實施方案中確定的采購方式。
未參加資格預審亦有機會參與競爭
財政部215號文第九條有這樣的規(guī)定：“項目采購文件應當包括采購邀請、競爭者須知……以及是否允許未參加資格預審的供應商參與競爭并進行資格后審等內(nèi)容。”
根據(jù)這一規(guī)定，項目實施機構可根據(jù)PPP項目的特點和市場競爭狀況，允許未參加資格預審的社會投資人參與下一階段的投標、競爭性談判或競爭性磋商。但是，如允許未參加資格預審的供應商參與后一階段的競爭，應當在評審中增加資格審查環(huán)節(jié)。
