PPP模式典型案例分析及啟示——以洮水水庫公益性水利項目為例
洮水水庫位于湖南省茶陵縣洣水支流沔水末端，是一座以防洪、發電為主，兼顧灌溉、養殖、旅游和城市供水等綜合利用的水利水電樞紐工程，屬于大II型水庫，總庫容量5.15億m3，裝機容量6.9萬kW，年發電量1.5億kW·h，工程總投資7.531億元。
該項目于2004年11月完成PPP招標，12月臨建工程破土動工；2006年12月實施大壩截流；2011年10月大壩下閘蓄水；2012年12月工程竣工電站發電。洮水水庫的建設是湖南省歷史上第一個以創新投資模式帶動大型公益設施建設的項目，在中國大型公益設施法人招標發展過程中具有重要的里程碑意義。
近日，有關機構對洮水水庫項目的招標、建設和運營情況進行了全面的評估，為當下國內開展和推廣公益性PPP項目提供了有益參考。
一、洮水水庫項目實行PPP模式的成果
根據此次評估，洮水水庫項目的成果主要表現在三個方面：
（一）政府全面實現了公益效益，保障了公眾利益
洮水水庫自2011年下閘蓄水后，運行狀況良好，水庫防洪抗旱、發電、旅游、供水等社會效益顯著。首先，洮水水庫直接參與了洣水流域茶陵、攸縣、衡東等地的防洪調控，防洪效果明顯，其防洪等級由原來的10年一遇提高到50年一遇；其次，供水效益凸顯。一方面，可解決下游16.3萬畝農田灌溉問題；另一方面，水庫于2015年5月被確定為株洲市第二飲用水水源地，將承擔茶陵、攸縣乃至整個株洲市區的飲用供水任務。
（二）政府緩解了財政壓力，社會資本完成了預期收益，實現了政府、社會資本的合作共贏
茶陵縣政府減少了財政支出，增加了社會有效供給。洮水電站總裝機69MW，設計年發電量1.454億kW·h。因物價調整，上網電價已有原設計時的0.348元/kW·h上調至0.44元/kW·h。根據電站實際情況，考慮廠用電率1%，計算可得多年平均效益為6207萬元，截至今年3月份，已經累計發電4.8億kW·h，實現產值2.12億元，稅金3133萬元，實現了預期的設計，保證了社會資本的正常收益。
（三）政府實現職能轉變，提高了公益性PPP項目的運營效率
根據特許經營權協議相關條款約定，項目的設計、施工和采購運營由政府部門負責監管，同時，政府部門需協助項目公司處理與洮水水庫場地周邊所涉及的有關單位的關系，保證項目公司從其他政府部門獲得、保持和續延建設所需的一切合理需求。此舉讓傳統政府主管的外部接口轉變為項目公司主管的內部接口，轉變了政府的職能，提高了項目公司現場解決問題的效率，解決了長期以來由政府主管的水利工程管理上人員超編、工作效率低下等問題。洮水水庫初步設計方案為建成后常駐人員38人，現有24人，與裝機容量在60MW的南津渡水電站常駐人員600多人相比，形成了鮮明的對比。
二、洮水水庫PPP項目的成功經驗
洮水水庫籌建之初，主要存在四大難點：
一是資本金籌集難度大。根據2003年國家批復的審查意見，洮水水庫總投資7.531億元，其中茶陵縣需要配套1.19億元，而當時茶陵縣的財政總額只有1.0203億元，縣級配套資金難以及時到位。
二是建設管理難度大。對于縣一級政府來說，要直接承建一個投資建設達7億多元的工程項目，其技術、人力、施工、管理和資源配置等方面均存在較大的難度。
三是項目移民任務大。洮水水庫淹沒土地1661.17公頃，涉及當地2個鄉鎮23個村2000多戶居民，近萬人需要遷移，移民安置面廣、量大，設施復建任務艱巨。
四是配套政策不足，難以做到及時響應。政策、法律法規不夠完善，PPP模式還不為市場主體所普遍認識，不同地區、不同部門對項目的實施態度和實施后的目標認識不同，難以做到及時響應。
針對上述難點，項目實施方在實施洮水水庫PPP項目中重點做了三項工作。
（一）項目前期應用PPP思維框架對項目的適用性、合法性和市場利益及財政綜合能力等進行了全方位分析
1．重視前期調研，明確項目策劃目標
一是確定頂層設計，保證資金來源。提出了客觀的測評報告，建議洮水水庫項目從兼顧政府信用和財政實力的綜合因素進行考慮，從政府財力的單一考慮轉變為通過引入社會資本的參與，為公眾創造價值，在項目頂層設計上實行PPP模式。
二是做好跨部門溝通，明確項目建設目標。水利工程是典型的公共基礎設施，長期以來主要依賴政府財政性投資并由政府直接組織建設，當時社會資本介入國家大型水利工程在我國還沒有先例。12年前，當洮水水庫項目提出PPP模式建設思路時，當地政府各個部門還都不太適應。項目實施方當時拿出了三個意見：一是湖南省發展改革委的意見；二是財務顧問和法律顧問的咨詢意見；三是有關防洪調度和公益性等優先次序的實施安排。經過各方面工作的開展，項目最終得到了湖南省水利廳和財政廳的支持。
2．圍繞測評報告，理性定位預期收益
公益項目的非營利性是對洮水水庫實施PPP項目的最大制約。PPP項目的核心是更有效地為社會提供公共服務，引入PPP模式能夠幫助地方政府解決“燃眉之急”，但由于缺乏付費機制，一旦投入運營，政府付費就成了剛性債務，而且在洮水水庫項目中，政府不是像以往項目中經常使用的政府擔保收益的固定回報，項目產生的收益靠的是未來現金流。洮水水庫效益主要集中在發電和防洪上，經過財務測算，得出洮水水庫項目的收益無法有效覆蓋項目投資本金收益。僅靠每年4500萬元發電收入，即使30年的經營期，社會資本也無法達到收支平衡。因此，在財務測算論證的基礎上，通過市場需求調研，最終將特許經營期延長至50年，此舉降低了社會資本的收益風險，為項目的成功實施打下了堅實的基礎。
雖然項目的要求符合國家發展改革委、財政部等相關政府部門的制度規定，但在進行項目融資時一些銀行認為該項目沒有效益，況且政府也不擔保收益，最后可能連利息都收不回來，所以不愿給資金支持。項目實施方認為，水庫建成能發電、供水，這樣的能源項目會越來越少，再加上這屬于大型水庫，將來發電電價有可盈利點。基于這樣的判斷，項目實施方輾轉廣東找到工商銀行貸來了部分款項，最終貸資4.77億元投入水庫建設。
3．根據財務模型，科學設計項目方案
政府和企業聯姻，政府要的是高質量的社會公共服務，企業要的是經濟效益，政府和企業都要考慮自己的投資回報預期。如果設計方案不合理，投資回報不確定，政府的社會公益效益難以得到發揮。通過對市場的相關要素進行分析，對市場的需求進行評估，并根據政府相關政策制度及項目管理建設和運營收益進行推算，項目實施方提出三點建議：
（1）深挖項目商業價值，采取“1+3”捆綁開發模式。將洮水水庫工程項目與二級電站開發項目、城市供水的優先權、洮水水庫旅游開發項目一并打包給投資商。這種打包捆綁的方式不是簡單的組合發包，而是緊密結合項目實際發揮資源優勢，經過策劃、合理設計出的業務模式。捆綁開發的模式為項目提供了穩定的現金流收益，增強了對投資商的吸引力。
（2）遵守水利行業季節性規律，采取“一并二”的招標形式節約成本。把投資人的選擇與施工單位的選擇有機地融為一體，節省了工程招標的時間成本，契合了水利項目設計的工期。因為水電工程的工期非常特殊，對節流、蓄水都有嚴格的時間要求，如果錯過一個雨季，效益就會延后一年。因此，在特許經營協議中允許已通過招標方式選定的特許經營項目的中標人，如果中標人的聯合體成員具有承擔本工程施工的資質，工程施工可不進行施工招標，由中標人中具有施工資質的企業直接進行工程的建設。這也與目前國家發展改革委、財政部關于政府與社會資本合作伙伴選擇的公開、透明機制文件的要求規定相符。
（3）邊界條件清晰，形成了完備的合同條款。一是政、企職能邊界清晰。根據特許經營權協議，洮水水庫移民安置由政府組織實施，社會資本負責水庫建設和運營；二是資金使用邊界清晰，專項資金定向支持移民工作。洮水水庫移民相關費用由政府包干使用，且在移民啟動資金組成上，協議中還明確規定國家投入的公益性資金補助由縣政府直接用于移民安置，社會資本投入的資金主要用于水庫建設上，使有限的資金發揮出最大的作用；三是回報清晰，形成了完整的契約。項目的收益來自于社會資本的經營收益，政府不承諾固定投資回報，也沒有做財政承諾兜底，并且明確告知社會資本涉及公眾利益條款不可談判，在財政稅收優惠政策和移民優惠政策方面做了平衡，這樣就保證了縣里的財政收入和移民安置的正常進行；四是在項目的競爭性建設規劃上也做了明確規定。政府保證不再將洮水水庫項目特許權部分或全部地授予給第三方，除非項目公司因故未能履行本協議項目公司的責任和義務而失去了該項目的特許權，保證了社會資本收益的可持續性。
這些要點構成了項目成功的關鍵因素，主要體現在以下兩方面：首先，可行的項目方案設計為后續的工作打下了基礎；其次，依法公開招標規避了政策風險，使項目實施少走彎路。
（二）項目建設期政府部門對PPP項目管理職責的劃分實現了部門之間的有效協同
目前，我國PPP模式的政策規范還不完善，實踐中也并未明確PPP模式中政府職能管理的設置。洮水水庫項目建設之初，茶陵縣委、縣政府就成立了“茶陵縣洮水水庫工程建設領導小組”，該領導小組由茶陵縣人大常委會主任直接領導，實行人員統一調度，工作職能統一劃分，負責政府各個部門之間PPP事項的協調管理，為投資人提供政策、技術等支持；在項目建設中期，該領導小組負責協助項目公司處理與洮水水庫場地周邊所涉及的有關單位的協調和溝通，為其提供穩定的政策支持，確保社會資本安心建設項目，保證項目如期建成。現在來看，這樣一個完善的工作體系在2004年就得以建立，無疑具有很強的前瞻性。
（三）項目運營中科學界定政府的公益性部分和社會資本經營性部分的責權關系
從洮水水庫項目來分析，對于投資規模大、回報周期長的公益性項目，在執行公益性方面涉及大量政府關系的處理，社會資本在運營過程中兼顧公益性的難度大，運營中還需要政府給予配套的支持。
在項目建成后，為完成水庫與庫區相關公益事業的對接，茶陵縣政府將公益性職能剝離出來，成立了洮水水庫管理局并派駐了4名政府人員，負責為社會資本持續提供政策支持、跟進和協調處理政府與企業之間的事宜。
其次是在行使庫區的公益職能和行政管理上，社會資本行使經營權，避免了項目公司替代政府既行使行政管理又行使經營管理的現象，保證了項目的規范運營，為社會資本提供了良好的經營環境，充分實現了項目價值最大化。
在項目建設和運營過程中，曾經遇到過物價上漲、金融危機、柴油緊張等一系列不利因素，由于是總價包干合同，導致建安資金比當初預算的要高出不少，施工單位和項目公司就此出現過扯皮現象，茶陵縣政府派駐人員代表政府從中進行了積極協調。2007年的圣帕臺風導致圍堰沖毀后，社會資本參與公益事業建設、管理的靈活性、優越性立竿見影，修復資金迅速到位，僅用3天時間就恢復了圍堰施工。這些舉措，既幫助政府較好地實現了工程建設質量控制的預期目標，也在政府與社會資本之間起到了關鍵的協調作用。
三、公益事業實施PPP項目時需關注的問題
（一）對PPP項目的識別和判斷
相比英國等發達國家，國內的PPP項目尚處于初期階段，同時由于缺乏全國性的PPP項目法規，相關的招投標流程也不規范，市場上真正成功實施的PPP項目相對較少。在甄別項目時需要注意以下幾點：
第一，建立盈利模式，沒有盈利就沒有PPP。PPP的本意是讓社會資本來經營，利用社會資本專業的經營管理能力來提高效率。
第二，凡是政府做任何保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的項目，都不屬于真正的PPP項目。
第三，國內外大量失敗的PPP項目，很大程度上是因為投資回報機制沒有理順，合理的回報機制能夠理性分配項目風險，保證項目持續、健康運行。
（二）政府需從“裁判員”向“服務員”的角色轉換
在PPP項目中，政府的角色需要重新定位，不再是“裁判員”的角色，而是要與社會資本建立的一種新型伙伴關系。社會資本負責項目建設及建設資金、人員、施工和管理；政府部門主要發揮著服務和協調的作用，只有實現政企分開、政事分開，才能真正轉變政府職能。
（三）領導班子要建立長期有效的溝通機制
PPP項目大部分都是投資規模大、投資回報期長的項目，應注意完善政府工作的銜接與溝通機制的建設。從洮水水庫項目建設實踐來看，為避免政府換屆以及領導調整給項目執行、運營帶來的風險，在項目建設前期、建設期和建成后運營的各個階段，始終由來自當地發展改革委、水利局等部門的政府工作人員組成的隊伍，承擔著政府和社會資本之間大量的溝通與銜接工作，從而確保了項目的順暢進行。
